三、美國政府的貿易保護主義行為

美國存在大量扭曲市場競爭、阻礙公平貿易、割裂全球產業鏈的投資貿易限制政策和行為，有損以規則為基礎的多邊貿易體制，并嚴重影響中美經貿關系正常發展。

（一）歧視他國產品

美國大量監管政策違反公平競爭原則，歧視他國產品，具有明顯的利己主義和保護主義傾向。美國通過立法直接或間接限制購買其他國家產品，使他國企業在美遭受不公平待遇，中國企業是其中的主要受害者。

美國產品市場的公平競爭環境不如多數發達國家，甚至遜于一些發展中國家。根據經合組織發布的2013年“產品市場監管指標”【30】對35個經合組織國家進行排名，前3位是荷蘭、英國和澳大利亞。美國只排在第27位，反映出美國市場監管政策對產品市場公平競爭存在較多障礙。而在加入12個非經合組織國家的指標后，美國在47個國家中僅列第30位，其產品市場公平競爭環境不及立陶宛、保加利亞和馬耳他等非經合組織國家。

美國對他國產品的歧視程度遠高于大多數發達國家，甚至也高于一些發展中國家。根據“產品市場監管指標”二級指標“國外供應商差別待遇”【31】對35個經合組織國家進行排名，2013年美國排在第32位，表明美國產品市場對外國存在嚴重歧視。若包括12個非經合組織國家的指標，美國在47個國家中排名第39位，歧視程度比巴西、保加利亞、塞浦路斯、印度、印度尼西亞和羅馬尼亞等非經合組織國家更高【32】（圖7）。

美國通過立法嚴格要求政府部門采購本國產品，并對采購他國產品設置歧視性條款。例如，《購買美國產品法案》規定，美國聯邦政府機構僅能采購在美國生產的加工最終產品以及在美國開采或生產的未加工品【33】?！睹绹ǖ洹芬幎?，針對申請聯邦政府或州政府資助的公共交通項目，必須使用美國國產的鐵、鋼和制成品【34】?！掇r業、農村發展、食品和藥品管理及相關機構撥款法案》規定，撥款資金不得為學校午餐、兒童成人關照食品、兒童夏日食品服務、學校早餐等項目購買從中國進口的生的或加工過的家禽產品?！?5】《國防授權法案》以國家安全為由，規定禁止聯邦政府采購中國企業提供的通訊設備和服務【36】。

（二）濫用“國家安全審查”，阻礙中國企業在美正常投資活動

美國是全球范圍內最早對外國投資實施安全審查的國家。1975年，美國專門成立外國投資委員會，負責監測外國投資對美國的影響。1988年，美國通過《?？松?mdash;弗洛里奧修正案》，對《1950年國防生產法》進行了修正，授權美國總統及其指派者對外資并購進行審查?！?007年外商投資與國家安全法案》擴充了外國投資委員會【37】，擴大其安全審查范圍。從半個多世紀的立法過程看，美國對外國投資實施安全審查的主線就是收緊法規政策，擴大監管隊伍和審查范圍，近期特別針對中國強化了審查和限制。

在外商投資安全審查實踐中，美國“國家安全審查”的依據模糊不清，審查力度不斷加大。根據美國外國投資委員會的歷年外資安全審查報告【38】，2005—2008年審查外國投資交易案例468起，其中需要進入調查階段的案例37起，占比僅8%。但自2008年美國財政部發布《外國人合并、收購和接管規制：最終規則》【39】以后，2009—2015年期間審查的770起案例中，需要進入調查階段的達到310起，占比陡然提高到40%。尤其是在最新披露的2015年數據中，這一比例進一步提高到46%，處于較高水平（圖8）。

中國企業是美國濫用國家安全審查的主要受害者之一。美國外國投資委員會成立以來，美國總統根據該委員會建議否決的4起投資交易均系針對中國企業或其關聯企業。2013—2015年，美國外國投資委員會共審查39個經濟體的387起交易，被審查的中國企業投資交易共74起，占19%，連續三年位居被審查數量國別榜首。從近年來美國否決和阻止中國企業投資的數據來看（表4和表5），美國外國投資委員會對華投資審查范圍已從半導體、金融行業擴大至豬飼養等食品加工業。加上其審查程序不透明、自由裁量權極大、否決原因披露不詳等因素，以“危害國家安全”為由阻礙正常交易的情況更為嚴重。

美國新立法進一步加強外資安全審查。2018年8月13日，美國總統簽署了《2019財年國防授權法案》，作為其組成部分的《外國投資風險審查現代化法案》賦予了外國投資委員會更大審查權，包括擴大受管轄交易范圍、擴充人員編制、引入“特別關注國”概念、增加考慮審查因素等，投資審查收緊趨勢明顯。其中，特別要求美國商務部在2026年前每兩年提交一份關于中國企業在美投資情況的分析報告【40】。

（三）提供大量補貼，扭曲市場競爭

美國聯邦和地方政府對部分產業和企業提供大量補貼、救助和優惠貸款，這些補貼行為在很大程度上阻礙了市場的公平競爭。根據美國補貼監控組織“好工作優先”統計，2000—2015年間，美國聯邦政府以撥款、稅收抵免等方式至少向企業補貼了680億美元，其中582家大公司獲得的補貼占總額的67%【41】。同一時期，美國聯邦機構向私人部門提供了數千億美元的貸款、貸款擔保和救助援助。享受美國政府補貼的行業十分廣泛，在列入統計的49個行業中，汽車、航空航天和軍工、電氣和電子設備、油氣、金融服務、化工、金屬、零售、信息技術等均在前列【42】。美國州和地方政府也給予了企業大量補貼。由于州政府在補貼方面基本不受聯邦政府的管轄，其補貼方式及金額透明度低，具有較大隱蔽性，實際補貼額遠高于其披露數額。

在航空領域，美國波音公司2000年以來獲得聯邦和州（地方）政府的定向補貼金額145億美元；2011年以來獲得來自各級政府的貸款、債券融資、風險投資、貸款擔保、救助等737億美元【43】（專欄5）。

在汽車行業，美國聯邦和州政府均有對汽車的扶持政策，并向大型汽車企業提供巨額救助和變相補貼。國際金融危機期間，美國政府在“不良資產援助計劃”下設立“汽車產業資助計劃”（AIFP），為大型汽車企業提供了近800億美元的資金救助【44】。2007年，美國能源部依據《2007年能源獨立和安全法案》第136條款制定了“先進技術汽車制造貸款項目”，美國國會對該項目的授權貸款總額達到250億美元【45】。特斯拉公司自2000年以來得到美國聯邦和州（地方）政府超過35億美元的補貼【46】。

在計算機和半導體制造領域，美國事實上早就在執行由政府引導的產業政策。上世紀80年代，美國政府對美國半導體制造技術戰略聯盟撥款10億美元，以創造具有“超前競爭性”的技術，保持美國技術領先地位，避免過度依賴外國供應商。蘋果公司研發的幾乎所有產品，包括鼠標、顯示器、操作系統、觸摸屏等，都得到了美國政府部門的支持，甚至有些直接萌芽于政府實驗室。

在軍工領域，美國對軍工企業提供了包括稅收優惠、貸款擔保、采購承諾等不同形式的支持，對瀕臨破產的大型軍工企業提供臨時性政府貸款、企業重組基金、破產保護、過渡基金和債務減免等優惠政策?！?014年美國國防生產法案》規定，“總統可授權擔保機構向私營機構提供貸款擔保，以資助該擔保機構認定的，對建立、維護、擴大、保護或恢復國防所需生產或服務至關重要的任何軍工承包商、分包商、關鍵基礎設施或其他國防生產供應商等”。2016年，全球最大的軍工企業洛克希德·馬丁公司獲得康涅狄格州2億美元資金支持。

在農業領域，美國長期對農業實施高額財政補貼政策，世界上絕大多數農業補貼政策均起源于美國。根據烏拉圭回合談判的結果，美國可在191億美元的補貼上限內對各單項產品提供“黃箱”補貼。憑借雄厚的財力和充裕的補貼空間，美國對其大量出口的農產品提供了高額補貼。這些補貼影響了世界農產品的公平競爭，多次遭到相關國家挑戰，巴西與美國之間歷時12年之久的陸地棉補貼案就是典型代表。2014年，美國對農業補貼政策作出重大調整，以“價格損失保障計劃”和“農業風險保障計劃”替代原有的“反周期支付”等直接補貼計劃，但仍與價格掛鉤，“黃箱”補貼的性質并未變化，而支持水平卻持續增加。美國農業部前首席經濟學家約瑟夫·格勞勃等指出，這兩種保障計劃設定的參考價格均高于過去的目標價格，實際是提高了補貼支持水平【47】。美國國會研究局的測算表明，兩項保障計劃2015年和2016年支出分別為101億美元和109億美元，而且2016—2017年度支持水平超出了2014年新法案出臺前的水平【48】。其中，對各單項產品支持的總金額接近150億美元，為近10年的最高水平【49】。此外，美國還通過各類信用擔保計劃促進農產品出口，并通過各類非緊急糧食援助計劃將大量過剩農產品轉移到國外，導致了嚴重的商業替代，對受援國當地農產品市場造成嚴重干擾，侵害了其他農產品出口國的利益。

（四）使用大量非關稅壁壘

世界貿易組織并不完全禁止對國內產業實行保護，但原則是削減非關稅壁壘、提升政策措施透明度，使其對貿易的扭曲減少到最低限度。美國采用大量更具隱蔽性、歧視性和針對性的非關稅壁壘，對國內特定市場施以嚴格保護，明顯扭曲了貿易秩序和市場環境。

根據世界貿易組織統計，美國當前已通報的衛生和植物檢疫以及技術性貿易壁壘措施分別有3004項和1574項，占全球的比重分別高達18%和6.6%（圖9）。聯合國貿發組織2018年6月29日的報告《對貿易監管數據的分析揭露新的重大發現》【50】中提到，要把一棵樹進口到美國，需滿足54項衛生和植物檢疫措施相關要求。這些措施嚴重影響了貨物通關效率，增加了貿易成本。

（五）濫用貿易救濟措施

根據世界貿易組織規定，成員方在進口產品存在傾銷、補貼或進口過快增長對國內產業造成損害的情況下，可以使用貿易救濟措施，但有嚴格限定條件。美國大量使用貿易救濟措施對本國產業實施保護，其中相當大一部分針對中國。

美國貿易保護主義措施增多，在全球占比不斷提高。全球貿易預警（GlobaltradeAlert）統計數據顯示，2017年，全球共有837項新的保護主義干預措施，其中美國出臺143項措施，占全球總數的17.1%。2018年1—7月底，美國出臺的保護主義措施占全球比重達到33%（圖10）。

美國國際貿易委員會的統計數據顯示，截至2018年7月17日，美國仍在生效的反傾銷和反補貼措施共有44項（圖11），其中58%是2008年金融危機以來新采取的“雙反”措施，主要針對中國、歐盟和日本。

在反傾銷調查中，美國拒不履行《中國加入世貿組織議定書》第15條約定的義務，繼續依據其國內法，對中國適用“替代國”做法。根據美國國會問責局的測算，被認定為市場經濟的國家所適用的反傾銷稅率明顯低于非市場經濟國家。一般來說，美國對中國的反傾銷稅平均稅率是98%，而對市場經濟國家的平均稅率為37%【51】。2018年以來，美國作出18項涉及中國產品的裁決，其中14項稅率都在100%以上。此外，美國在替代國的選擇上也具有較大隨意性【52】。中國出口商在美國的傾銷調查中受到嚴重不公正和歧視性對待。