【摘要】政策謠言的生發和傳播與政府的公信力、傳播技術的先進性、民眾的判斷力、社會心理、造謠傳謠成本等因素有關，這些因素在特定時空情境中交織復合，為政策謠言的孕育和潛伏提供了基質和溫床。

【關鍵詞】政策謠言 治理 政務公開 【中圖分類號】D60 【文獻標識碼】A

古今中外都有政策謠言，但近年來，隨著移動互聯網的快速發展，我國一些地方政策謠言頻發，譬如“幼升小”“小升初”、中考、高考政策謠言，“房貸新政”謠言，關于拆遷補貼、“三農”政策、土地政策謠言等。它們給地方政府尤其是基層政府帶來了不小的困擾，引起理論界和實務部門的高度重視。

政策謠言與政策事實并非零交集，但往往不合乎官方政策事實，屬于一種民間政策傳言

謠言是一種古老而且常見、熟知但非真知的社會現象。謠言的歷史與語言的歷史一樣悠久，但人們對于謠言的理解和態度至今仍無定論。相對而言，政策謠言的歷史更短，內涵和外延也更具體，但不代表我們對其已有了真知定見。

國內外學者關于謠言的認識多種多樣，從中能找出的公因子是：未經證實的傳言。首先，謠言的對立面是事實，是實事求是；“未經證實”一般是指“未經官方證實”，但似乎還應包括“未經科學證實”。其次，謠言具有傳播性，是具有一定傳播范圍的言論。以此為基本，秉承“意義即用法”的原則，可將政策謠言定義為：未經證實完全合乎官方政策事實的民間政策傳言。

政策傳言是指具有一定傳播范圍的政策言論。其內容往往涉及政府政策的內容規定，制定政策的背景、目的、根據、過程等。政策言論的主體包括官方的、半官方的和民間的：由政策制定部門和宣傳解釋部門以及官方授權或認可的新聞媒體、研究機構等發布的政策言論，屬于官方的政策言論；與其相對應的是民間的政策言論，包括研究機構或研究者自主研究發表的成果、普通民眾基于自身理解發表的政策言論，以及相關的輿論報道。廣義上的政策傳言，包括官方和民間的一切具有一定傳播范圍的政策言論。狹義上的政策傳言則特指民間的政策言論。政策出臺前官方部門的“政策吹風會”“媒體通氣會”介于兩者之間，但在一般的語用上不歸為政策傳言，而被視為官方政策言論。

支持民間政策傳言為真的事實大致包括兩類：一是官方政策事實，即官方和半官方關于政策規定、政策依據、政策過程的宣傳和解讀，包括書面文本和口頭詮釋；二是科學政策事實，包括與政策相關的物理客觀現象和社會情境事實。顯然，這兩者并不互相排斥。但是，通常我們判定某種政策傳言是否屬于政策謠言的依據是官方的政策事實，即看它是否與官方政策言論一致。從理論上講，如果民間政策傳言合乎科學的政策事實，那么它也是真的，是否合乎科學事實是我們判定一些科學類、生活類傳言是否為謠言的根本依據。但在政策領域中，官方判定民間政策傳言是否為政策謠言的依據往往只看是否與當下的官方政策事實一致。譬如，研究者基于科學研究對我國房地產政策進行某種預測并通過媒體報道在社會上廣為流傳，但如果與當下的官方政策言論不一致，就屬于不實的政策傳言（謠言）。這種官方判定與民間認知可能存在分歧。

民間政策傳言與政策事實并非零交集，因為完全不合官方或科學政策事實的傳言較難得到人們的認同和傳播。因此，民間政策傳言的真實性程度有一個分布區間，從完全符合到完全不符，大多數情況是不完全相符或不完全缺乏事實依據。這里又存在一個官方認定與民間觀念的差異：官方一般認為只要政策傳言與政策事實存在不符即使是部分不符也是政策謠言，而民間則可能認為那些部分相符的政策傳言并非完全的政策謠言，甚至可能因為它相符的部分而以偏概全地認為這根本不是政策謠言。

政策謠言的生發原因：基層政府政策制定過程不夠公開透明、政策宣傳不到位、社會心理等因素發揮影響

美國人格心理學家奧爾波特曾提出了一個謠言生發的基本法則：R=i×a。其中R表示謠言，i表示重要程度，a表示模糊程度，即一則謠言如果被人們認為越重要，其相關事實信息越含糊，則有越多的人會去造謠、傳謠。事件的重要性和信息的含糊性二者缺一不可，兩者之間“不是加法而是乘法，如果兩者之間有一個為0，也就沒有謠言了”。公共政策涉及社會公共價值的分配，并以此引導、規范和調控人們的行為，先天地具備“重要性”這一特征。如果政策制定過程不夠公開透明，政策規定和政策解釋晦澀難懂，政策的宣傳不及時、不到位，就會具備“模糊性”這一特征。于是，就可能會產生政策謠言。

反觀現實，一些基層政府的“五公開”主動性不強，政策解讀不及時、不到位，未能“積極回應關切”，官方政策言論傳播的廣度和深度都顯得不足，致使公民的政策知曉程度和參與程度都不夠充分。概言之，官方政策信息傳播方面存在以下幾個方面的不足：第一，偏好獨白性政策言說，一些基層政府在政策議題設置和政策起草過程中，未能充分征求和咨詢政策利益相關者和社會各界的意見，喜歡搞“一言堂”“閉門造車”，甚至連一些聯合發文部門對其署名發布的政策也不甚了解；第二，政策出臺前后，未能按規定召開“媒體通氣會”“政策吹風會”，未充分發揮好政府公報的標準文本作用，政策信息的公共傳播廣度和深度有限；第三，政務公開平臺運作效率不高，盡管國家對于各級政府如何加強平臺建設進行了諸多規定，但一些地方的政務公開平臺仍存在信息更新不及時、政務信息不可獲、相互之間缺乏協同聯動等問題；第四，政策解讀工作缺失或不到位，一些政策制定部門并未有序有效闡釋政策，對一些專業性較強的政策，沒有進行形象化、通俗化解讀。上述諸種不足，導致公眾對公共政策信息的認知不及時、不明白，給政策謠言提供了滋生空間。

誠然，政策謠言的生發是個復雜過程，并非完全由政府部門“五公開”方面的不足所致。政策謠言的生發和傳播還與政府的公信力、傳播技術的先進性、民眾的判斷力、社會心理等因素以及造謠傳謠的成本等因素有關。首先，政府公信力不足會導致“塔西佗陷阱”，民眾不信任官方（包括體制內的專家學者）言論，甚至采用逆向思維和反向行動策略；其次，現代傳播媒介技術的發展，尤其是互聯網的匿名性、互聯互通性，網絡自媒體的便利性，網絡社交媒體（微博、微信、論壇等）的半私密性、碎片化特征等，使得謠言的生發更為便利，行動成本和被懲處的概率下降，這些都客觀上成了政策謠言的催化劑；再次，網絡時代人們閱讀習慣的碎片化、思維習慣的淺層化、對于形象信息的偏愛以及所謂的“娛樂至死”傾向等，從某種程度上都降低了民眾對謠言信息的批判意識和判斷力，致使人們更容易輕信政策謠言；最后，社會心理也是一個頗為復雜的因素，有研究發現，謠言傳播與人的焦慮感相關，同時也與人們的利益欲求、心理需求等因素密切相關，造謠者往往很會利用人們的社會心理制造和傳播政策謠言。

嚴格來講，上述因素分析都是對于大量政策謠言的誘發因素進行歸納的結果，歸納推理只是“或然”而非“必然”邏輯。因此，這些因素的存在，即使是同時具備，也不意味著必然就會生發政策謠言，但是卻會大大增加其概率。它們在特定時空情境中交織復合，為政策謠言的孕育和潛伏提供了基質和溫床。

從內容修辭、生命周期、動力學等角度看政策謠言的傳播機制

對于政策謠言的傳播機制，有多種研究視角。從內容修辭的角度看，政策謠言的編輯策略主要有“簡化”“強化”“曲解”“虛構”“同化”等。“簡化”就是將官方政策言論斷章取義、故意刪減有助于了解事實真相的細節；“強化”就是將官方政策言論中一些細節進行不成比例地放大、細化、具象化；“曲解”則是有意無意地對公共政策的內容規定、目標與意義、背景與依據等進行錯誤性的理解和猜測；“虛構”即無根據地捏造一些政策內容、目標、背景、依據、受益或受損對象等；“同化”則是訴諸潛在傳謠者和信謠者的歷史體驗、利益訴求、價值偏好、心理投射等。在政策謠言的傳播過程中，傳謠者和信謠者要么照本宣科，要么根據自己的主觀理解、所見所聞對謠言進行簡化、強化，或補充一些感性和情緒性素材。

從生命周期的角度看，政策謠言的傳播可分為三（四）個階段：孕育、擴散、（極化）、消退。孕育即謠言的肇始，大多數政策謠言都是主觀故意制造出來的，但也有一些是無主觀故意甚至無清晰源頭的。擴散即謠言的傳播，政策謠言會因自身特性和傳播媒介特性有不同的擴散廣度和效度。較之線下謠言傳播，網絡政策謠言的擴散不受時空限制，公開、便捷、迅速，更具爆發性，傳播形態多為樹狀、放射狀、漩渦型復式傳播。消退即謠言的結束，政策謠言可能隨時間而自然消退，或是由于官方辟謠而消解。此外，有些政策謠言還會經歷極化階段，即擴散一段時間后突然加速瘋狂式傳播。

從動力學的視角看，要理解政策謠言的傳播機制必須弄清楚造謠、傳謠、信謠的動力機制。由于直接挑戰政策當局，風險比較大，所以，一般人還是比較審慎的。故意生造政治謠言的主要動機是謀取經濟利益、實現政治企圖，其次是發泄情緒、投射期求、滿足表達欲、尋求理解、博取眼球等。人們之所以傳謠和信謠，有時是因為缺乏判斷力，信以為真，但很多時候是因為他們愿意、樂見其成，因為謠言契合他們的愿望或是能滿足他們某種欲求，甚或是與他們的深層價值信念一致。當然，還有一種情況是人們不能預料謠言的后果，才知謠傳謠。

從政府公信力、政務公開、辟謠機制等方面入手分類治理政策謠言

對于政策謠言，應該依法分類治理。首先，要大力提升政府公信力，轉變干部作風，密切干群關系。基層干部要走出辦公室，深入群眾生活，回應群眾所需、所想、所盼，多為百姓做好事、實事；切實履行各種承諾，取信于民。要生動活潑地開展各種公民教育，推動社會主義核心價值觀內化于心、外化于行，提升民眾的鑒謠批判力。公共政策要充分體現公平正義和社會責任，注重政策目標和價值導向的有機統一，注重經濟效益和社會效益的有機統一。

其次，要強化政務公開和政策的宣傳、解讀與回應工作。完善“五公開”的組織體系、平臺建設、運行機制，落實政策牽頭制定部門的政策解讀責任。整合各種媒介進行政策宣傳，在政策議程設置、方案起草過程中，強化政策咨詢和公民參與，積極回應關切。按照屬地管理、分級負責、誰主管誰負責的原則，做好政務輿情的回應工作，強化涉事責任部門的第一責任，強化基層干部的政策宣傳與解讀責任。

最后，建立健全辟謠工作系統，分類治理政策謠言。突出輿情收集重點，及時預判，建立風險預案。建立合理有效的辟謠工作系統，包括：辟謠目的和動機的設定、辟謠行為的時空布局、辟謠主體的選定、辟謠內容（形式）的安排、辟謠傳播渠道的組合、辟謠對象的研究和分析，以及辟謠效果的評估測定。根據主觀意圖、內容特征、傳播后果，區別對待各種政策謠言。嚴厲打擊那些出于政治與經濟動機惡意虛構并產生嚴重不良后果的政策謠言；對于那些基于科學事實、折射社會問題、投射社會需求的政策謠言，只要沒有產生嚴重后果，則應采取教育引導等柔性措施，并予以辯證利用。

（作者為復旦大學國際關系與公共事務學院教授、博導，政府服務研究中心主任）

【參考文獻】

①《中辦國辦印發<關于全面推進政務公開工作的意見>》，新華網，2016年2月17日。

責編/趙橙涔 美編/于珊

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