【摘要】“僵尸政策”的出現有著多方面的原因：政策制定階段的不當運作是“僵尸政策”出現的源頭；政策執行階段的“中梗阻”是“僵尸政策”出現的關鍵因素；缺乏政策終結機制是“僵尸政策”延續的重要原因。要秉持“減增量、去存量”的總體思路，從政策制定、執行、終結階段入手有效治理“僵尸政策”，確保公共政策既能精準對接民眾需求，又能得到有效執行。

【關鍵詞】政策科學 治理 僵尸政策

【中圖分類號】D601 【文獻標識碼】A

習近平總書記指出，“我們要有釘釘子的精神，釘釘子往往不是一錘子就能釘好的，而是要一錘一錘接著敲，直到把釘子釘實釘牢，釘牢一顆再釘下一顆，不斷釘下去，必然大有成效”，強調各項工作要“一張藍圖干到底”。但是，在基層治理實踐中，部分出臺多年的政策卻一直處于“休眠”狀態，淪為“僵尸政策”。

“僵尸政策”為什么頻現

通常情況下，“僵尸政策”是指那些雖載入正式制度文件，但卻并未得到有效執行的政策。有媒體曾用“先天不足”“后天失調”形象概括僵尸政策出現的原因。也有學者認為基層政府或相關職能部門政策執行不力是導致部分政策成為“僵尸政策”的主要因素。實際上，這一現象的出現有著多方面的原因，從公共政策過程來看，政策制定、執行與監管任何一個環節的疏忽，都可能導致政策效果背離設計初衷，淪為“僵尸政策”。

首先，政策制定階段的不當運作是“僵尸政策”出現的源頭。政策制定需要遵循一定的基本原則與方式方法，要在調查研究與科學論證的基礎上，充分地考慮、吸納和協調各方利益訴求，并保持政策制定過程的公開透明，以保證政策的科學化和民主化。但是，個別地方領導與決策部門習慣于“拍腦袋”決策，未經充分調研與科學論證，制定出的政策或“隔靴搔癢”，無法精準對應需求，或“驢唇不對馬嘴”脫離運作實際。還有一些政策設計只有宏觀框架和原則性要求，缺乏配套的操作性措施，從而使一些政策從產生之初就成為“空中樓閣”。

其次，政策執行階段的“中梗阻”是“僵尸政策”出現的關鍵因素。政策“中梗阻”是指在貫徹落實黨和國家路線、方針、政策過程中，因執行的中間環節出現這樣那樣的問題，而出現政令不通、執行不力的現象。我國很多領域公共政策的執行采取遵循中央頂層設計和指導原則，結合地方實踐出臺配套細則的辦法，因而地方職能部門往往擁有一定的自主權。但一些地方藉由央地關系以及與公眾和企業之間信息不對稱、監管不善等因素，或濫用政策自主權，或慵懶懈怠乃至為了規避政策執行風險，在執行中“以文件落實文件”“以開會落實政策”。還有的地方部門有選擇性地執行中央和上級政策，從而使一些政策被束之高閣，淪為擺設和工具。在這其中，濫作為、不作為、選擇性作為等都會對政策執行結果產生負面影響。

最后，缺乏政策調整（終結）機制也是“僵尸政策”延續的重要原因。政策終結是政策決策者通過對政策進行慎重評估后，將多余、不必要或不發揮作用的政策通過必要措施予以終止的行為。政策終結（調整）是政策過程中的重要環節，有利于促進政策內容的及時調適。任何政策都有其生命周期，不同時期的社會發展狀況不盡相同，一些政策在設計和推行之初可能是卓有成效的，但是隨著時間推移逐漸失去原有效用，需要依據社會環境的變化不斷調整和修正。因而，經過審慎評估終結部分政策既是合法、合理的政治行為，也是優化政策體系、提高政策質量的重要途徑。但是，部分地方政府沒有實行必要的政策終結機制，或囿于涉及利益面廣、政策沉沒成本高昂等種種因素，使得很多政策存在有始無終、難以終結的現象。

“僵尸政策”導致政府與社會的“雙輸”

推進全面深化改革需要我們在凝聚各方共識、匯聚各方力量的同時，不斷提高政府治理績效和公共治理水平。但“僵尸政策”的存在與政策的低效率運轉，不僅持續損害政府權威與公信力，消磨公眾和企業的期待與信心，也浪費著寶貴的治理資源。

一方面，“僵尸政策”漠視公眾和企業實際需求，損害政府權威與公信力。公共政策往往關涉民生，各式忽視民眾實際需求、深睡不醒或華而不實的“僵尸政策”在政策執行階段被民眾接觸與感知，直接影響民眾對政府政策的信任與支持度。尤其是隨著現代通訊技術的發達與新媒體的興起，部分領域、部分地方存在的“僵尸政策”所造成的消極影響可能會隨著媒介傳播不斷放大，最終損害公共政策主要輸出方——政府的權威與公信力。“僵尸政策”的存在，無疑背離了服務型政府的建設方向，在疏離民眾信任的同時，也在無形中消解著改革紅利。

另一方面，“僵尸政策”抬高政府治理成本，影響公共治理績效。政府職能的有效發揮依賴于政策過程的良序運轉。政策空轉與政策懸置使一些符合民眾和社會實際需要的良善政策遲遲不能落地，使社會運行中凸顯的一些顯性問題難以得到有效解決，既可能引起更大的社會矛盾，也抬高了政府治理成本。同時，部分不合時宜又未能及時終結的政策一方面繼續消耗著政策資源，另一方面也影響著新政策的制定與推行，進而影響整個政策周期的良性循環。

“僵尸政策”的治理思路：“減增量、去存量”

“僵尸政策”不僅損害黨和政府的公信力，也遲滯了市場和社會的健康發展。因此，必須要從公共政策基本過程來設計“僵尸政策”的有效治理思路。我國幅員遼闊，政策體系復雜，各地政情民情也不盡相同，有效治理“僵尸政策”應秉持“減增量、去存量”的總體思路。“減增量”即在源頭確保政策制定的科學性與民主性，從源頭上杜絕“僵尸政策”的產生。“去存量”即對現存“僵尸政策”予以全面清理和整頓，通過建立健全政策評估與終結機制，加強對政策的科學管理。通過引入公眾監督、建立政策回溯機制等手段，防止“僵尸政策”“死灰復燃”。

在政策制定階段，務必堅持實事求是的原則，重視政策制定前的調查研究工作。正如習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第二十一次會議上指出的，“要重視調查研究，堅持眼睛向下、腳步向下，了解基層群眾所思、所想、所盼，使改革更接地氣”。要完善公共政策議程的制定程序，擴大政策制定中的公眾參與，在政策制定前廣泛征求政策相關方的意見和建議，避免“一言堂”“拍腦袋”決策，提升政策制定的科學化、民主化水平。

在政策執行階段，要重視政策過程管理，完善政策監督機制，提高公共政策執行力。在匹配基層政府相應的政策執行資源基礎上，通過在政策落實中明確政策執行責任主體、完善領導干部責任考核機制以及制定強有力的組織措施、考核措施、激勵措施等手段，打破部分地方和部門利益藩籬和慵懶懈怠作風，化解政策執行中的“中梗阻”問題，確保政策執行的有效性。要充分尊重公民監督權，在政策過程中積極引入公民監督，通過持續推進政府信息公開、鼓勵并動員公眾有序參與公共政策過程等手段，讓政策的利益相關方更有發言權，讓“僵尸政策”無所遁形。

要建立健全政策評估與政策終結機制。要轉變傳統的重政策制定、執行，輕政策評估與終結的觀念，建立健全政策評估與政策終結機制。必要時可設置相對獨立的政策評估專門機構，建立政策咨詢專家庫，通過定期或不定期巡查、群眾提議等方式，及時對政策預期效果與實際運行結果進行評估，并以此為依據，及時、審慎地將不合時宜的政策進行調整或廢除，推進政策評估與終結機制的規范化、長效化。

政策歸根到底由人來制定和執行，“僵尸政策”的存在從根本上說也是部分公權力部門和人員官僚主義、形式主義、本位主義作風的反映。有效治理“僵尸政策”，需要國家公職人員進一步提升黨性修養、政治覺悟和思想認識，將人民群眾的獲得感作為評價政策效果的重要標準，確保公共政策既能精準對接民眾需求，又能得到有效執行。

（作者為中山大學政治與公共事務管理學院教授、博導）

【參考文獻】

①吳少微、楊忠：《中國情境下的政策執行研究》，《管理世界》，2017年第2期。

②陳振明主編：《政策科學——公共政策分析導論》（第二版），北京：中國人民大學出版社，2003年。

責編/趙橙涔 美編/于珊