中央地方關系是中國所有政治關系中最為重要的政治關系之一。雄安新區的“新”不僅僅體現在建設路徑的獨特，更體現在不同的央地關系的構建。在目前19個國家級新區中，雄安新區是唯一一個由中共中央、國務院共同批準建設的綜合配套改革試驗區。雄安新區的建設不同于以往國家新區建設的路徑，既沒有國家級經濟開發區的建設經驗，也沒有國家高新科技園區的技術支持。這是一個直接接受中央和各部委業務指導的全新典范新區的建設。

雄安新區的建設完全擯棄了傳統的梯度開發的國家開發模式，也沒有遵循以往的先經濟后社會的新區發展路徑，而是采取了規劃引領的全面發展模式。雄安新區的建設還在路上，作為中央操刀的地方實驗，在其建設過程中呈現出來的中央—地方關系的新變化，非常值得深入探討，這將有助于深刻認識黨和國家機構變革發展的內在規律，有助于更加明確中國道路的建設路徑。

中央政府首次化解區域發展困境的主動決策

必須指出，雄安新區建設發展的動力源于中央層面，而非地方自我發展動力。相較于其他國家新區的建設，雄安新區并不是省級政府主動申請建設的，而是直接由黨中央領導，由國務院副總理做組長的京津冀協同發展領導小組牽頭論證選址的。

雄安新區的主要建設功能在《河北雄安新區規劃綱要》（下文簡稱《綱要》）中表述非常清楚，首先是“北京非首都功能疏解集中承載地”，其次才是“京津冀世界級城市群的重要一極”，最后是“高質量發展的全國樣板”。

2014年2月25日，習近平總書記視察北京，首次提出“疏解北京的非首都功能”。2月26日，習近平總書記在北京主持召開座談會，專題聽取京津冀協同發展工作匯報，強調實現京津冀協同發展，要求北京打破“一畝三分地”，主動疏解非首都功能。中央政府的主動介入實際上是對之前地方政府自主合作不順的一種扭轉。

長期以來，京津冀協同發展一直停留在京津冀三地的各種文件中，無法真正推行的主要原因還在于地方政府內在合作動力不平衡。學理上看，北京經濟發展迅猛對于周邊城市吸附功能遠遠高于輻射效應；天津曾經作為環渤海經濟合作的首創者和推動者，始終無法促使北京積極主動融入合作機制；河北省作為內陸省份，長期渴望融入京津冀協同發展的大環境，無奈從政治勢能、經濟當量和人才儲備來講都無法與京津兩地平等對話，只能在兩地的不同發展規劃中見縫插針地尋找自我發展空間。這種不平等的合作結構始終無法形成區域發展的合力。此時中央政府的及時介入，實際上打破了原有的地方間不平等的競合關系。

在雄安新區建設戰略落地之前，河北省和天津市先后為主動承擔非首都功能的疏解進行了更加白熱化的“同質”競爭。在這個過程中，北京地方政府實際上也在不斷反思如何能夠保障疏解的同時兼顧自身發展。由于北京市長期處于京津冀地區的福利高地，豐富的教育資源，高質量的醫療資源和集中繁榮的文化資源，對于高質量的人才具有非常強的吸引力。因此，在實際發展過程中，若保持原有的合作結構，這將成為一個低效的循環。

中央政府另辟蹊徑，主動引入競爭機制，從勸說北京疏解非首都功能入手，在京津兩地的中間地帶的河北內陸落地，在專家型智庫的支持下，選擇了“雄安新區”從地理區位上解構了京津冀協同發展的僵局。雄安新區的建設，充分體現了中央“拉強扶弱，促中間”的發展戰略。可以預見的是，在今后的央地關系互動中，中央政府將一改過去強調發揮“中央與地方兩個積極性”的平衡，將更加注重“中央積極性”的發揮，并以此來撬動地方政府的主動發展。這樣將成為中國改革進入深水區之后，改革動力的轉移機制之一。

“雄安新區”建設是央地多維合作關系的典范

如果說“疏解北京非首都功能”是雄安新區建設的發端，京津冀協同發展“是雄安新區建設的區域框架”，那么中央政府則是在雄安新區“建設的總設計師”。

首先，作為黨和國家領導人，習近平總書記在不同的場合先后多次表達了對于雄安新區建設的高度重視。不論是在雄安新區建設政策出臺之前的河北調研，還是在亞太經合組織工商領導人峰會上的主旨演講，又或在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告，他都給予雄安新區高度的期望和較高的發展定位。

其次，雄安新區的運行架構中，中央政府也始終發揮重要的作用。雄安新區的管委會和工委會作為河北省政府的派出機構，同時接受國務院京津冀協同發展領導小組辦公室指導。需要注意的是，該領導小組的組長為國務院副總理，領導小組辦公室設置于國家發改委，時任發改委主任為領導小組辦公室主任。與此同時，在發改委系統中，北京、天津分別設立各自的京津冀協同發展領導小組辦公室，河北省推進京津冀協同發展領導小組辦公室同時成立。這樣在中央和地方政府之間形成了更加有利于規劃和資源配置調整的內部政府間網絡。這種新型工作網絡的形成，將更加有利于解決雄安新區建設中跨區域問題。

再次，雄安新區的建設，將始終保留直通中央的政策快車道。在2018年4月4日中央對于《河北雄安新區規劃綱要的批示》中，最為關鍵的一句話是“《雄安規劃綱要》執行中遇有重大事項，要及時向黨中央、國務院請示報告”。換言之，中央政府明確告訴雄安新區，在規劃實施的過程中，由任何需要中央政府幫忙的重要事項，均可以直接請示匯報。這說明中央政府對于雄安新區建設過程中可能出現的超出河北省協調能力范圍的改革事項有了充分的預判，并且給予在雄安新區建設過程中涉及的地方政府和中央各部委明確暗示，中央政府將不會缺席雄安新區的建設過程，也將始終“在場”，這也是中央政府參與雄安新區建設最為重要的制度設計。

中央政府的“在場”，直接導致了央地合作的多維拓展，促使地方政府間的合作態度和合作行動發生重大變化。2017年4月18日，天津市政府相關領導實地考察雄安新區，提出雄安新區規劃建設過程中，需要天津付出什么、調整什么我們都堅決落實。同年8月17日，北京市政府與河北簽訂了《關于共同推進河北雄安新區規劃建設戰略合作協議》，并且先期提出支援新區最薄弱的公共服務建設交予當地運行，將北京優勢的教育資源和醫療資源創新性地引入雄安。中央各個部門對于雄安新區的建設也給與了高度的重視。以雄安的基礎設施建設為例，2015年，京津冀與鐵總共同出資成立京津冀城際鐵路投資有限公司，“四縱四橫”的高鐵網絡正在建設中。2017年，京津冀三地的高速斷頭路得以打通，三地政府各自提出相關建設規劃，積極主動聯通與雄安的高速公路建設。

中央政府力圖為未來城市發展樹標桿立標準

長期以來，中國政府改革開放的進程中，“摸著石頭過河”常常被奉為圭臬。深圳特區、浦東新區等的先行先試的經驗，就是在這種實踐中探索出來的。之后，國內其他地區的改革開放基本遵循著深圳、浦東、濱海等地區的發展路徑漸次展開。在一定程度上，地方經濟發展模式雷同，城市規劃建設趨同，成為中國地方發展的特色和發展瓶頸。要真正實現中國內涵式發展，必須另辟蹊徑，需要在全面吸收和總結國內外先進發展經驗的同時，高度結合本土國情特點，提出更加符合時代發展需要的城市建設典范。之所以稱“雄安新區建設是千年大計”，這不僅僅是簡單的政治重要性的口號，更為重要的是中央政府力圖為中國未來城市發展樹標桿立標準。

在新出臺的《河北雄安新區規劃綱要》中提出有關城市建設的更為詳盡細致的規劃控制，從這些具體的數字來看，這不僅是為雄安新區立規矩，更是為今后中國各地方政府實現高質量的城市化發展樹標桿?！毒V要》從城市規模、交通出行、生態建設、環境治理、城市建設和公共服務體系等方面提出數字紅線。例如，新區規劃建設區每平方公里不超過1萬人，藍綠空間比穩定在70%，注重城市綠島、公園布局與開放空間的融合，實現5分鐘步行可達；實現3公里進森林，1公里進林帶，300米進公園，街道100%林蔭化，綠化覆蓋率50%；構建15分鐘社區、10分鐘鄰里、5分鐘街坊三級生活圈。綠色交通出行率90%，實現中小降雨100%自然積存、凈化，規劃城市建設區雨水年徑流總量控制率不低于85%。規劃綱要中提出，不能到處是水泥森林和玻璃幕墻。這些數字背后是中央政府對于未來之城的具體設計，這些設計出自中央政府、河北省、京津冀協同發展領導小組辦公室、國家相關部委和專家咨詢委員會。需要注意的是，中央政府在雄安新區建設的過程中，始終堅持科學決策，由共16名相關領域的專家組成的專家咨詢委員會深入參加了此項決策和相關規劃設計的制定。主動借助智庫力量，平衡地方利益，也成為中央政府積極科學處理央地關系的又一新特點。

中央政府主動調整地方黨政關系運行模式

黨在十九大報告中提出，深化機構和行政體制改革，賦予省級及以下政府更多自主權，在省市縣對職能相近的黨政機關探索合并設立或合署辦公。在十九大召開之前，雄安新區在黨中央的領導下，率先成立黨政合設的管理機構。雄安新區作為中央政府批準的管理機構中，首次提出按照“黨政合設”和“精簡、高效、統一”的原則，組建中共河北雄安新區工作委員會、河北雄安新區管理委員會。管委會和工委會合設七個部門：黨政辦公室、黨群工作部、改革發展局、規劃建設局、公共服務局、綜合執法局和安全監管局。這樣的機構設置實際上打破了新區管理模式中的“黨政聯合”模式，不再分別設立管委會和黨的工委會，摒棄了“雙頭領導”體制。這是地方政府體制中對于黨政關系運行模式的創新，也是中國共產黨作為執政黨履行領導職能和執政職能的具體化。

黨政關系的規范化是中國政治體制改革的最為重要的內容之一。黨政不分和簡單的黨政分開都不是黨政關系規范的改革方向。如何實現黨政關系的重構，特別是既能體現黨的領導，同時又不延長管理鏈條損失必要的行政效率，這是中國黨政關系改革的首要原則。相較于行政體制改革，中央政府對于政治體制改革一直采取審慎的態度，地方政府更是盡量圍繞行政體制改革和公共服務體系建設多下功夫。

黨政關系的創新發展也成為當前改革深水區的一個重要組成部分。中央政府以“功不在我”的改革精神，率先自我探索。首先在新型地區進行相關的政策實驗，并且整合了國內各個新區和高新區開發建設的優秀骨干聚集雄安新區，確保雄安建設能夠更好地綜合之前先行先試地區的管理經驗，相關改革能夠更加穩妥推進。在雄安新區的核心管理機構中，既有來自深圳特區的許勤同志坐陣河北省省長，又有北京和貴陽兩地經驗的陳剛同志擔任管委會主任，來自河北本土的劉寶玲同志擔任常務副主任，同時輔以北京中關村科技園區、上海浦東新區和財政部預算司的青年才俊作為管理委會副主任和工委會委員。黨政合設的管理機構在規劃建成區的建設初期確實高效精干，但是隨著雄安新區建設的深入，如何處理與駐區單位、社區、鄰里和街坊的關系構建，做到既不走老路，又能夠加強黨組織的基層建設，這個需要新的制度設計，同樣涉及到中國政府職責體系建構的具體化。

今后，雄安新區的建設更加時不待我，如何通過自我改革釋放更多的改革紅利，中央政府做出了負有歷史責任的選擇。有理由相信，在今后的央地關系發展中，中央政府將更多展現出其積極主動的一面，特別是針對跨區域管理問題的利益調整會有所增加。這不僅僅關系到國家意識的構建和國家整體實力的發展，更加關系到中華民族利益的更高層次的實現。

【本文作者為南開大學周恩來政府管理學院副教授、南開大學MPA教育中心副主任；本文系國家社科基金重大項目“中國政府職責體系構建研究”（17ZDA101）、中央高校基本科研業務項目“京津冀協同發展背景下的天津行政體制創新改革研究”（63172402）階段性成果】

責編：董惠敏 / 趙鑫洋