【摘要】特朗普政府國家安全戰略突出主權國家在國際體系中的重要地位，作出“經濟安全即國家安全”的判斷，秉持“以實力求和平”的現實主義權力政治觀，強調外交應服從于“美國第一”原則。特朗普政府國家安全戰略要實現的目標與冷戰后美國歷屆政府所確立的目標并無二致，在方式和路徑上卻做出了重大調整，對于當前國際秩序將會產生重大影響。

【關鍵詞】美國  國家安全  國際體系    【中圖分類號】D83/87    【文獻標識碼】A

自2017年1月20日宣誓就職以來，特朗普政府在指導思想、戰略目標、主體布局與政策路徑等方面對美國國家安全體系做出了重大調整。這些調整集中體現在特朗普政府迄今發布的三份戰略性文件之中，即國家安全戰略報告、國防戰略報告與核態勢評估報告。這些戰略報告勾勒出特朗普政府國家安全戰略的基本輪廓與核心要素，集中反映了美國的主要安全關切與應對思路。可以說，這些報告既是對特朗普執政以來戰略思想與政策實踐的總結，同時也成為引導未來美國國家安全政策與外交戰略的指針，其影響不容低估。

特朗普政府國家安全戰略的主要內核

特朗普政府國家安全戰略突出主權國家在國際體系中的重要地位，做出“經濟安全即國家安全”的判斷，秉持“以實力求和平”的現實主義權力政治觀，強調外交應服從于“美國第一”原則。這些凸顯出特朗普政府國家安全戰略具有明顯的國家中心主義、實用主義，乃至于單邊主義色彩。

第一，以主權國家為主要對象，重點關注并全面應對大國戰略競爭。特朗普政府對當前國際安全環境的認知是充滿憂慮的，甚至是悲觀的。在其首份國家安全戰略報告中，特朗普政府認為，美國面臨的是一個競爭性的國際安全環境，“美國要對所面對的世界范圍內不斷增加的政治、經濟、軍事競爭作出回應”。在這一環境中，美國面臨著多元化的安全威脅，“當前自由社會面臨的挑戰與過去一樣嚴峻，但卻更加多樣化”。其中的一個重要體現就是威脅來源主體多元化。特朗普政府將美國的戰略挑戰者（challengers）分為三大類，一類為“修正主義強國”（revisionist powers）如中國與俄羅斯，稱這些國家正打造“同美國利益與價值觀相對立的世界”；一類為“無賴國家”（rogue states）如伊朗與朝鮮，稱“當今世界災難的根源在于一小撮無賴國家，它們違背了所有自由和文明國家的原則”；一類為以圣戰恐怖分子集團（jihadist terrorist groups）為主的跨國威脅組織（transnational threat organizations），稱“美國在繼續與‘伊斯蘭國’與‘基地’組織等這樣的圣戰恐怖分子集團進行一場長期的戰爭”。然而，這三大威脅并非等量齊觀，特朗普政府更加關注國家行為體，尤其是大國對美國所構成的戰略威脅。2018年國防戰略報告開宗明義地表示：“國家之間的戰略競爭——而并非恐怖主義——是現在美國國家安全的首要關注點。”核態勢評估報告也明確將“重回大國權力競爭”列為一節的標題。需要指出的是，特朗普政府眼中的大國競爭是全方位的、戰略性的，不僅包括經濟領域，而且還延伸到地區秩序，乃至于意識形態領域。2017年美國國家安全戰略報告指出：“中國和俄羅斯開始重新主張他們的地區和全球影響力……他們正在爭奪我們的地緣政治優勢并嘗試對國際秩序進行有利于他們的變革。”同時，宣稱“一種自由的和專制的世界秩序愿景的地緣政治競爭正在印太區域展開”。特朗普政府將大國戰略競爭視為美國的主要安全關切，這對于其國家安全戰略的構建具有核心基礎作用，同時也意味著新世紀以來美國國家安全戰略重心的轉向，即由打擊恐怖主義轉向應對傳統大國挑戰。

第二，明確提出“經濟安全”的論斷，聚焦經濟振興，注重保持和提升美國競爭力。既然面臨著大國的戰略競爭，美國必須要強化其競爭能力，這必然要鞏固經濟發展的基礎性作用。實際上，美國歷屆政府對于經濟的基礎性作用都保持著清醒認知，而特朗普政府更甚一籌，明確提出“經濟安全即國家安全”的論斷，將經濟振興、貿易平衡、競爭力水平等視為美國經濟安全的重要基礎。為此，特朗普政府將“內外聯動”，雙管齊下：就國內而言，通過減少監管負擔、進行稅改、增強基建、減少赤字以及支持教育等方式復興國內經濟，讓美國工人和企業受惠；從國外講，通過簽訂新的雙邊貿易投資協定并對現有協定進行更新、反對不公平貿易行為、打擊腐敗等方式推進自由、公平、互利經濟關系的建立。此外，特朗普政府還強調必須增進競爭力，保持在技術研發領域的優勢，優先發展對經濟增長與安全至關重要的新興技術，如數字科學、加密技術、自動化技術、基因編輯、新材料、納米技術、先進計算技術以及人工智能，加強知識產權保護，并實現在能源領域的主導地位。

第三，奉行“以實力求和平”的權力政治觀，突出軍事力量的關鍵性作用。在特朗普政府看來，國際社會是一個自助體系，主權國家才是其自身安全與利益的最終保障者。因而，美國利益如何維護，世界和平如何保持，無不依賴于美國的實力地位。2017年美國國家安全戰略報告指出：“正如美國衰弱會招致挑戰，美國力量與信心會懾止戰爭，推進和平。”美國總統特朗普也宣稱：“唯有超凡的實力才能帶來長久的和平。”面對紛繁復雜的國際形勢以及多元化的安全挑戰，在諸多力量要素中，保持軍事優勢具有特殊重要的意義，“美國軍事力量仍是影響力競爭的一個關鍵要素”。為了維護軍事安全，美國需要重建軍隊，懾止侵略，必要時戰勝敵人。因而，美國應增加軍費支出，進行新的軍備采購，深化軍民融合戰略以恢復美軍創新能力，增加軍隊規模，保持戰備狀態，通過本土投資等方式保護美國國防工業基礎，維持美軍核武戰力結構，并促進核力量與基礎設施的現代化，確保核武器的戰略威懾能力，“雖然核威懾戰略不能防止一切沖突，但它們對于防止核攻擊、非核戰略襲擊和大規模常規侵略至關重要”。 除了加強自身軍力建設之外，美國還將鞏固與盟友和伙伴的合作關系以增大美國的力量，以確保世界上任一區域不被某個強國主導，尤其是在印太、歐洲、中東等關鍵區域保障有利于美國的力量均衡。

第四，以商業式實用主義推進外交政策，務求服從于“美國第一”的戰略原則。這一點在特朗普政府對待國際多邊機構的態度與原則方面可以窺見一斑。其首份國家安全戰略報告表示，美國將繼續參與多邊機構并在其中發揮領導作用，“威權行為者很久就意識到多邊機構的力量，并利用他們來推進利益，……如果美國將這些機構的領導權讓與對手，塑造有利于美國發展的機遇就將喪失”。因此，美國必須領導并參與多邊論壇安排，以便塑造那些影響美國利益和價值的多項規則，如保持海洋、極地、外太空、數字領域等全球公域遵守規則，并保持其自由開放對于美國的繁榮與安全至關重要。然而，并不是所有的國際機構，美國都同等看待，而是根據國際機構在維護美國國家利益中的作用來區別對待，即有選擇地參與多邊機制。美國將優先關注那些服務美國利益的多邊機構，確保它們更加強大，并支持美國、盟友和伙伴的利益。與此同時，美國還突出強調國際機構應遵循責任權利對等的原則，表示“我們將要求其責任性，強調成員國共擔責任。若美國被要求為某個機構提供不成比例的支持水平，我們將希望對這個機構的方向與工作施加與之相稱的影響”。可見，美國推進外交政策的首要標準就是成本收益（主要是物質收益）比，首要考量是這樣做對美國是否有利，而并不考慮這樣做對世界是否有害。可以說，自我性與自利性成為特朗普政府外交政策的主要特點。

特朗普政府國家安全戰略成為國際體系穩定的“負資產”

應該說，特朗普政府國家安全戰略要實現的目標與冷戰后美國歷屆政府所確立的目標并無二致，即維持與鞏固美國的全球首要地位。然而，從方式和路徑上來看，特朗普政府卻做出了重大調整，對于當前國際政治經濟秩序將會產生不容忽視的影響。

特朗普政府把大國戰略競爭視為當前國際關系的本質特征，把軍事力量作為推進美國國家利益的主要工具，這將會導致大國之間“安全困境”的升級，從而對當前國際安全體系的平衡與穩定帶來極為不利的負面影響。大國是塑造與維系國際秩序的主導性力量，大國關系的好壞也成為衡量國際體系穩定與否的一個最關鍵指標。盡管對于美國實力的認知及其走勢存在不同觀點，但毫無疑問的是美國仍是當前國際體系中最具綜合實力、最富戰略影響力的首要大國。國際體系結構是主要行為體互動的結果，美國對于當前國際體系特征的研判及其相應的政策實踐也將對這一體系中的其他行為體帶來連鎖反應。特朗普政府將中俄等大國視為“競爭者”“挑戰者”“對手”，同時以“非贏即輸”的零和式思維來看待這種競爭，這不可避免地引發了中俄等國的憂慮與警惕。可以說，特朗普政府在界定“他者”身份的同時，也為“他者”界定了美國的身份。再加上，特朗普政府將軍事手段作為推進其國家安全戰略議程的一種主要政策工具，這極易引發大國之間“安全困境”升級，甚至于引發一定程度的軍備競賽。顯而易見，這種狀態無助于大國關系的改善，也不利于當前國際安全體系的穩定，并可能最終導致國際秩序的“失范”。

特朗普政府以自由貿易“受害者”的身份來認知當前國際貿易體系，試圖通過單邊施壓手段重新定義國際貿易規則，從而令當前本已不夠穩定的國際經貿秩序“雪上加霜”。如前所述，特朗普政府將經濟安全上升為國家安全的一部分，甚至是根基性部分，這意味著美國在經貿等議題上的立場將會更為強硬且不易妥協。自執政以來，特朗普總統就多次表示美國是當前多邊自由貿易體系的“受害者”，并聲言要終結這一狀態。為此，特朗普政府主要從三個方面著手：一是本著“公平互惠”的原則重新評估美國參與的多邊或雙邊貿易協定。特朗普總統就職后便發布行政命令，退出《跨太平洋伙伴關系協定》，并就《北美自由貿易協定》以及《美韓自由貿易協定》等進行重新談判。二是將美國國內法凌駕于國際貿易規則之上，采取單邊貿易審查、提高關稅等做法，試圖扭轉美國對外貿易的不平衡。例如，特朗普政府發起針對中國的“301調查”，以及對出口到美國的鋼鐵、鋁征收高額關稅等。三是對其盟國施加壓力，要求它們為美國的安全保護承擔更多財政責任。從某種程度上來說，美國與其盟國及伙伴的戰略關系也發生了重大轉變，即將安全議題與經濟議題相結合，甚至不惜以安全議題相要挾，以便獲得更多的經濟利益。特朗普曾宣稱，如果韓國不能在《美韓自由貿易協定》談判中做出讓步，美國將可能考慮撤出在韓國的駐軍。可見，特朗普政府治理下的美國已經不再是國際自由貿易體系的維護者，而是倡導貿易保護主義的旗手與推行貿易保護政策的急先鋒。鑒于美國是世界上最大的經濟體，這種“以鄰為壑”的貿易保護行為不僅會對與美國有著密切貿易關系的國家造成不利影響，而且還會帶來不容忽視的外溢效應與群仿效應，勢必會對當前國際貿易體系構成重大沖擊。

特朗普政府對于國際機制抱持“有利則用、不利則棄”的態度，甚至于采取單邊主義的外交政策，勢將削弱當前國際秩序的權威性與穩定性，不利于國際社會團結應對當前全球治理面臨的難題與挑戰。特朗普總統對于國際機制始終抱有不屑一顧的態度，這一立場早在競選期間便已表露無遺。就任后，特朗普更是將這一理念轉化為實際政策，一方面削減美國對包括聯合國在內的國際組織的經費以及對外援助費用，另一方面掀起了一股“退群”浪潮：2017年6月1日宣布退出《巴黎協定》，10月12日退出聯合國教科文組織，12月12日退出《全球移民協議》。因而，有美國學者認為，“美國第一”實際上就意味著“美國單干”。特朗普政府自我、任性與一意孤行的做法損害的不僅是美國的國際形象，更損害了全球公益。它對于國際社會呼聲的漠視既反映了美國強權的不受制約，同時也折射出當前全球治理存在的重大缺陷，即全球治理體系的“美國依賴癥”。正因如此，美國才可以有恃無恐地恣意妄為，才能夠置國際公約與世界福祉于不顧。這也從側面反映出當前國際治理機制到了不得不變革的時候，國際社會應當共同努力，構建一個秉持共商共建共享原則的更富代表性、均衡性、有效性的全球治理體系。

（作者為中共中央黨校國際戰略研究院研究員；北京城市學院講師宋達對本文亦有貢獻）

【參考文獻】

①The White House, National Security Strategy of the United States of America, December 2017, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf，2018年4月5日。

②《習近平談治國理政》（第二卷），北京：外文出版社，2017年。

責編/溫祖俊   美編/李祥峰