【摘要】政策剛性執行與彈性執行的惡性循環所導致的政策執行“一陣風”現象，會造成一系列嚴重的后果。解決政策執行“一陣風”問題，需要改變不從實際出發的工作作風，強化以人民為中心的理念，完善問責和監督機制，積極創造政策執行條件，為政策彈性執行預留必要空間，同時予以必要規范。

【關鍵詞】政策  執行  剛性    【中圖分類號】D63    【文獻標識碼】A

政策執行的連續性和一貫性，是政策執行公平公正的基本要求和保證。去年，北京大興區火災事故發生后的“安全隱患大排查大清理大整治行動”，雖取得了良好成效，但人們仍然擔心行動后問題的死灰復燃。政策執行的“一陣風”現象，破壞了政策執行的連續性和一貫性，不僅會影響政策的公信力，還會為腐敗提供土壤，其本質上是政策剛性執行與彈性執行的一種惡性循環。

政策剛性執行與彈性執行的前提條件

所謂政策剛性執行，是指要求相關政策必須無條件嚴格執行，不允許任何拖延、變通、差異、例外和保留。與此相對的，所謂政策彈性執行，是指相關政策可以有條件執行，允許根據實際情況作出一定延展、變通、差異、例外或保留。

雖然政策制定者都希望自己制定的政策能夠被不折不扣地剛性執行，但從政策執行的效果來說，并非所有政策的剛性執行都會比彈性執行有更好的效果。政策需要剛性執行還是彈性執行，不僅要考慮政策本身的要求，還需要考慮政策與其執行環境間的具體關系。有些政策剛性執行可以達到最佳效果，而有些政策彈性執行的效果會更佳。因此，首先需要研究的問題并不是政策怎樣才能更剛性地執行，而是政策在什么條件下才應該并可以剛性執行。不能簡單地將政策彈性執行“污名化”。政策是否應當剛性執行，既要考慮其必要性，也要考慮其可行性。

政策剛性執行的必要性，主要是由政策本身的性質和政策環境決定的。一些政策具有剛性執行的必要性，如那些事關國家重大命運、社會全體成員重大福祉的政策，或在緊急狀態下不能拖延執行的政策。而另一些政策則具有彈性執行的必要性，如一些嘗試性、探索性的政策，要求在執行中完善和細化內容的政策。

政策剛性執行的可行性，主要是由政策執行環境和條件決定的。這些條件包括政策經過長時間的醞釀，已經取得了基本共識；政策會給社會成員帶來普遍的直接收益，會受到公眾的普遍擁護；利益相關者在政策涉及事項上具有同質性需求；政策適用的情境具有單一性，等等。

綜合考慮政策剛性執行的必要性與可行性，會形成四種基本組合（見下圖）。

在第一種情況下，政策剛性執行既具有必要性，又具有可行性，其結果是政策順利剛性執行。

在第二種情況下，政策沒有必要剛性執行，卻具備剛性執行的條件，結果是政策會以執行者選擇的方式順利執行。

在第三種情況下，即政策有剛性執行的必要，卻缺乏剛性執行的可行條件，由此導致剛性執行受阻。在這種情況下，可以有兩種選擇：第一種選擇是不計成本代價，強行以剛性的方式執行政策。在事關國家重大利益和人民重大福祉，或面臨緊急狀態時，可能不得不作出這種選擇。第二種選擇是為了滿足政策剛性的要求，努力創造政策剛性執行的可行條件，如吸收公眾參與決策，使政策更全面地滿足各方需求；廣泛宣講和細致解釋政策，使公眾更好地理解政策的重大意義；對政策導致的利益受損者作出適當補償，減少政策執行阻力；細化政策適用標準，增加政策適用的公平性，等等。

在第四種情況下，政策沒有剛性執行的必要，也不具備剛性執行的條件，由此政策應順利彈性執行。在這種情況下，政策彈性執行是一種自然趨勢，也是一種明智選擇，不能將這種彈性執行簡單地視為執行者“不認真作為”而加以“污名化”。相反，在這種條件下，政策彈性執行恰恰會使得政策執行效果最大化。

為此，有必要進一步區分兩種不同性質的彈性執行：一種是在政策需要剛性執行且具備剛性執行的條件下，采取彈性執行方式。這是一種典型的不認真作為，不僅會使政策不能很好地貫徹執行，而且為腐敗留下了空間，必須認真加以糾正。另一種是在政策不需要剛性執行且又不具備剛性執行的條件下，采取彈性執行方式。這不是執行者工作態度不認真，而是根據政策本身的要求和政策執行的條件作出的謹慎、明智的選擇。如果在這種情況下強行以剛性的方式執行政策，不僅會使政策執行面臨巨大阻力，而且還會使政策執行效果違背政策制定者的意圖和初衷。

因此，有時候，正常的政策彈性執行并不意味著政策執行的中斷或打折扣，而是要增加政策的適用性，增加政策的執行效果。它可以有各種表現形式，包括但不限于下述形式：一是延展時間，即根據政策執行難度對政策執行期限作出適當延展；二是區別對待，即根據政策執行遇到的復雜情況，為政策執行制定細則；三是例外排除，即根據政策執行遇到的一些特殊的、不適宜作為政策執行對象的情況，確定不適用政策的例外情況；四是程度伸縮，即根據政策適用對象的不同情況，在政策執行程度上作出適當調整；五是形式變通，即根據政策執行環境的不同情況，對政策執行形式作出適當調整。

政策剛性執行與彈性執行惡性循環的產生原因

根據政策本身的性質和政策執行條件，有些政策需要剛性執行，有些政策需要彈性執行。所謂政策執行“一陣風”現象，實際是政策剛性執行與彈性執行的一種惡性循環。其基本運行方式是：一項政策在常規狀態下處于彈性執行狀態；由某一突發事件導致來自上級和民眾的壓力驟增，于是通過突擊式的專項行動實現政策剛性執行；當上級行政壓力和民眾社會壓力降低后，又恢復到以往彈性執行狀態；此后出現新的突發事件，導致上級行政壓力和民眾社會壓力再次急速上升，便會再次出現運動式的剛性執行。

出現政策剛性執行與彈性執行惡性循環的原因，可分為三種類型：第一類是政策執行者基于各種私利考慮的“懶政”，在政策需要剛性執行并且具備剛性執行條件的情況下，不以剛性的方式執行政策，只是在有外部巨大壓力的情況下才剛性執行，而當外部壓力降低時，又恢復彈性執行。針對這種情況，需要強化以人民為中心的理念，轉變政府工作作風，在公共政策執行中發揚“釘釘子”精神，“動真格”而不“走過場”。同時，要通過問責制追究政策執行不到位的責任。

第二類是領導者的“瞎指揮”，在政策不需要剛性執行并且不具備剛性執行條件的情況下，強制要求剛性執行。這迫使政策執行者采取“選擇性應對”：在上級要求壓力大時，就采取剛性執行方式；當上級壓力減小時，再恢復彈性執行方式。在這種情況下，需要改變的不是下級執行者，而是上級領導者。上級領導者不全面考慮政策性質要求和政策實際執行條件，強制要求政策剛性執行的做法，表面上看是在樹立領導權威，而實際上會導致政策實施效果不佳，損害政策的權威性和政府的威信。

第三類是政策制定者和執行者的“懶政”，對需要剛性執行卻缺乏剛性執行條件的政策，不去創造剛性執行的條件，而只是一味地強調剛性執行。結果造成在壓力大時政策剛性執行，在阻力大時就轉為彈性執行，如此往復循環。針對這種情況，需要改變政策執行方式，將主要精力從加大政策執行的強制力度轉向創造條件增加政策剛性執行的可行條件。

政策剛性執行與彈性執行的惡性循環所導致的政策執行“一陣風”現象，會造成一系列嚴重的后果。首先，它會導致公眾懷疑政府政策執行的誠意，使政府失去公信力。其次，它會破壞政策執行的連續性，使得公眾對政策失去信任和遵從的意愿。再次，它會使政策執行失去公正性，使公眾感覺受到不公平對待，導致民眾“依法抗爭”。最后，它會為權力尋租提供條件，產生政策執行中的各種腐敗現象。因此，必須嚴肅治理政策執行“一陣風”現象，采取有效措施，跳出政策剛性執行與彈性執行的惡性循環。

跳出政策剛性執行與彈性執行惡性循環的路徑

要跳出政策剛性執行與彈性執行的惡性循環，需要從四個方面入手。

第一，領導干部要強化從實際出發、密切聯系群眾的工作作風，將政策執行的主觀意志與政策執行條件相匹配，防止主觀主義的“瞎指揮”。一方面，要認真分析政策的性質，區分哪些政策需要剛性執行，哪些政策需要彈性執行；另一方面，要認真考察政策執行條件，弄清楚哪些政策具備剛性執行條件，哪些政策不具備剛性執行條件，哪些政策具備部分剛性執行條件。做到對實際情況“心中有數”，才能在選擇政策執行方式時始終保持清醒的頭腦。

第二，政策執行者要進一步強化以人民為中心的理念，排除各種私利考慮，對應當剛性執行且具備剛性執行的政策堅決執行，維護政策的權威，保持政策的連續性和一貫性。為了保證政策的剛性執行，需要嚴格規范政策執行方式，對不嚴格執行政策的行為確立問責途徑和問責方式。同時，要暢通公眾監督渠道和表達渠道，完善媒體輿論監督，通過增加監督壓力，確保政策的嚴格執行。

第三，對需要剛性執行但又缺乏剛性執行條件的政策，要積極創造政策執行條件，努力增加政策的可行性和適用性。為此，要認真分析政策執行缺乏哪些可行條件，并有針對性地采取措施。提高政策執行的可行性，可以從以下方面入手：首先，如果政策未經過充分醞釀，還未達到普遍共識，需要擴大公眾參與和宣導，使公眾充分了解政策的內容和意義，消除顧慮，形成共識。其次，如果政策執行會損害一些利益相關者的利益，需要考慮如何對利益相關者的利益損失進行適當補償，或如何減少和避免利益相關者的利益損失，制定相關的配套政策。再次，如果政策適用的環境具有多樣性和復雜性特點，簡單化地剛性執行會導致現實中的不公平，需要細化執行規則，針對不同的情況建立不同的細則。最后，如果政策內容本身與實際環境之間存在較大差距，需要考慮對政策本身進行適當調整，從實際出發，以政策實施效果為重。

第四，對于無法剛性執行的政策，一方面需要預留彈性執行的空間，另一方面也需要規范彈性執行空間。要認識到政策彈性執行是一柄雙刃劍：如果使用得當，可以增加政策的適用性和實施效果；如果相應措施不到位，會引起公眾對政策執行公平性的質疑。因此，需要對政策彈性執行作出必要的規范，明確自由裁量的限度，明示區別對待的標準，消除公眾對政策彈性執行的各種質疑。

總之，無論是政策的剛性執行還是彈性執行，都需要保證政策執行的連續性和一貫性，以確保政策執行的公平公正。為此，要采取各種措施，防止政策的剛性執行與彈性執行形成惡性循環。

（作者為南開大學周恩來政府管理學院教授、博導；南開大學周恩來政府管理學院行政管理專業博士研究生趙天航對本文亦有貢獻）

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責編/賈娜    美編/于珊

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