通過應用修正后的中國地方治理能力評價體系，結合相關的公開統計數據，對吉林省9市州保障能力、調控能力、財政能力、參與能力分別進行了測算，在此基礎上，計算了9市州的治理能力。根據各市州治理能力總體得分、分項得分，提出了其今后進一步提升治理能力的對策建議。

理論模型： 中國地方治理能力評價體系。

核心指標：保障能力、調控能力、財政能力、參與能力。

測評范圍： 吉林省9個市州。

測評方法： 主觀賦權法、功效函數轉換法。

數據來源：《中國城市統計年鑒2016》《吉林統計年鑒2016》《吉林統計年鑒2015》，吉林省9市州2015年國民經濟和社會發展統計公報等。

測評結果：

主要發現：

··長春市：治理能力綜合得分在9個市州中排名第1，人均GDP水平在9個市州中排名第1，屬于治理能力和人均GDP水平排名均靠前且無位差的典型市州。這主要得益于該市具有較高的調控能力、財政能力，但該市參與能力排名靠后。為此，對于長春市，繼續發展有利于群眾參與治理活動的各類組織和機構，是其今后進一步提升治理能力的重點。

··松原市：治理能力綜合得分在9個市州中排名第9，人均GDP水平排名第3，屬于治理能力排名較靠后但人均GDP水平排名較靠前的典型市州。該市保障能力、調控能力、財政能力、參與能力排名均靠后。為此，對于松原市，采取積極的就業措施提高就業率，通過加快發展產業、完善稅收政策等來提高財政收入增長水平和人均財政收入水平，制定更為科學的財政支出規劃繼而促進財政收支的平衡，以及繼續發展有利于群眾參與治理活動的各類組織和機構，均是其今后進一步提升治理能力的重點。

國家治理體系和治理能力是一個有機整體，相輔相成。高效、成熟、定型的高水平國家治理體系有利于國家治理能力的提升，而國家治理能力的不斷提高，也有助于充實和完善國家治理體系。在推進國家治理現代化的過程中，對治理能力進行深入研究、科學評估，能夠為完善治理體系提供有益參照，同時也是推動治理能力現代化的重要智力支撐。

當前，測度中國縣市治理現狀，發現縣市治理體系、治理能力建設方面存在的主要問題，對于了解和提升中國縣域地區治理能力，以及推進整個國家治理能力的現代化，有著非常重要的現實指導意義。這也是我們在過去一段時期內堅持對縣市治理能力展開測評的主要初衷。同時，處于省（直轄市、自治區）和縣市之間的地市（州、盟及直轄市的市轄區）一級，在區域經濟調控、要素資源配置、產業結構調整、城鄉發展統籌等方面有著異常重要的作用和地位，對其治理能力進行研究和評價同樣意義重大。

黨中央、國務院一直以來高度重視和支持吉林發展。習近平總書記于2015年7月在吉林調研時提出“希望吉林等五省區深入實施東北地區等老工業基地振興戰略，在適應經濟發展新常態中尋求新突破，在振興老工業基地中積聚新動能，在提高社會治理能力中取得新進展，不斷朝著振興發展的目標邁進”，為吉林省的發展賦予了新使命、描繪了新藍圖，確立了新坐標、指明了新方向，是吉林工作的根本遵循和行動指南。“十二五”期間，特別是黨的十八大以來，吉林省深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰略，認真落實習近平總書記調研吉林時的重要講話精神，團結帶領全省廣大干部群眾堅定不移貫徹黨的路線方針政策和重大決策部署，進一步牢固樹立政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，統籌推進“五位一體”總體布局，協調推進“四個全面”戰略布局，自覺踐行新發展理念，主動適應經濟發展新常態，振奮精神、迎難而上，凝心聚力、頑強拼搏，用智慧和汗水推動吉林省新一輪全面振興。

近幾年，吉林省總體上正處于夯實基礎、積蓄能量、調整結構、加快發展方式轉變的關鍵節點；處于統籌城鄉發展，推動工業化、城鎮化、農業現代化相互支撐、相互融合、互動發展的關鍵節點；處于破除體制機制深層次矛盾，激發創新發展活力，加快形成經濟內生增長機制的關鍵節點。吉林全省正在牢牢抓住發展機遇，凝心聚力、乘勢而上，在振興發展的新征程上邁出更加堅實的步伐，實現經濟增長緩中趨穩，動能轉換初見成效，糧食生產再獲豐收，開放水平不斷提升，人民生活持續改善。

同時結合已有報告和研究，我們發現，吉林省在前進道路上還面臨不少困難和問題，老工業基地長期積累的體制性、結構性矛盾還沒有從根本上破解，發展的內生動力仍然不足，資源環境約束帶來的壓力日趨增大；城鄉居民收入與經濟發展水平還不相適應，不同地區的發展不夠平衡，縮小城鄉、區域差距的任務仍然艱巨；經濟與社會發展還不夠協調，影響社會和諧的因素仍然存在，維護社會穩定的任務仍舊十分繁重。

面對國內外環境的新變化，吉林省9市州必須立足長遠，著眼未來，優化創新市州治理方式模式，提升市州治理能力和治理體系現代化水平。當前是吉林省加快轉型升級、決勝全面小康、建設幸福美好吉林的關鍵時期，面臨前所未有的發展機遇和挑戰，完善綜合治理體系、提升市州治理能力，進而提高經濟社會轉型發展的內生動力對于吉林省顯得尤為重要。因此，對吉林省9市州治理能力水平進行定量評估，進而提出治理能力提升、進一步轉型發展的對策建議，具有重要現實意義。

人民論壇測評中心以調整后的中國地方治理能力評價體系為理論模型，并結合背景實際進行了進一步修正。以此為基礎，應用《中國城市統計年鑒2016》《吉林統計年鑒2016》《吉林統計年鑒2015》以及吉林省9市州2015年國民經濟和社會發展統計公報等提供的公開統計數據，對吉林省9市州的治理能力進行測評、排名、比較和進一步分析。我們希望通過這種系統性的分析，對各市州的主要做法、有效經驗進行探索，并為促進各市州治理能力的進一步提升，提供參考和借鑒。需要特別指出的是，此前我們曾針對東北三省36地市州治理能力進行了測評，與此不同，本次測評中，指標及其權重、數據統計口徑均有所調整，因此會有部分市州的治理能力排名與之前測評排名不同。

指標體系的構建原則、依據與數據的選取

為客觀分析和比較治理能力，應選取兼具代表性和可得性的數據指標，并通過定量分析，準確、科學地測量治理能力所涉及的各個指標。為實現這一目的，我們需要吸收國內外已有研究成果和相關理論，更需要充分考慮當前我國地市、區縣一級區域內經濟社會所處的實際發展階段。

在構建治理能力測評理論模型過程中，我們主要遵循了全面性、系統性、敏感性、可比性、可操作性和動態性六個基本原則。以用最適宜的指標來客觀評價治理能力為導向，以我國地市（州）和區縣一級目前所處的發展階段和經濟社會發展實際為前提，以“善治”理念為指導，在借鑒新古典宏觀經濟學、福利經濟學、現代財政學和公共選擇經濟學基本理論基礎上，搭建了保障能力、調控能力、財政能力、參與能力四個一級指標構成的評價指標體系。同時，在指標數據選取方面，又是充分建立在數據的可得性之基礎上，具體選擇的指標數據說明如下。

保障能力

社會保障被視為人類社會文明的重要標志之一。就發達城市較為完善的社會保障體系而言，社會保障是建立在有勞動能力的人逐步實現就業基礎之上的。社保基金主要來源于用人單位和職工的繳費。如果能實現充分就業，不僅可以減少基本生活保障資金和失業保險金的支出，而且作為參保人員，還會按照規定繳納社會保險費，進一步增加社保基金收入，并相對減少社保基金支出，同時使社會保障體系逐步完善。一般來講，社會就業率越高，社會保障的覆蓋面就越大，社會保障的成本就越低。因此，許多發達國家都把享受社會保障的條件嚴格地與促進就業的措施相掛鉤。正因此，與此前開展的測評研究不同，這里結合吉林省9市州經濟水平的實際，以數據可得性為參考基礎，選擇以各市州城鎮登記失業率（失業人口比例）來反映各市州的保障能力。

調控能力

作為宏觀經濟學四大要素之一的宏觀調控，被視為政府部門參與治理的重要工具之一。1997年東南亞金融危機爆發后，中央開始實行穩健的貨幣政策，不僅打消了以索羅斯為首的國際投機者試圖“炒作”中國的野心，同時也有效地避免了大規模經濟衰退在國內的出現。2008年席卷全球的經濟危機來勢洶洶，在國際市場需求大幅萎縮、全球經濟持續低迷的情況下，中央通過制定和實施積極的財政政策，全面拉動內需，使得中國的經濟實現了V形反轉。這些都充分地體現了中國政府部門具備良好宏觀調控能力的重要性。尤其需要指出的是由全能型政府向服務型政府轉型，是以“善治”為核心的治理理論的重要理念之一，也是當前政府職能轉型的核心和重點。在這一轉型過程中，作為間接干預經濟社會工具的宏觀調控，其不可替代的地位和作用較之前也更為突顯。當然，一般來說， 財政政策和貨幣政策是政府實施調控的兩大主要手段，而諸如物價水平、經濟增速乃至增長水平等，均在一定程度上反映了政府調控的結果。進一步而言，從這兩個主要的政策工具來看，利率調整多是基于全國層面的發展動態制定，所以相對靈活的貨幣政策，更多時候為中央層面所采取。而在省、市、縣等地方層面，政府部門主要還是通過實施財政政策來“干預”經濟社會的運行。也正因此，在調整后的中國地方治理能力評價體系中，我們選擇以各市州的人均財政收入水平，來衡量各市州的調控能力。

財政能力

不斷提高政府部門的公共服務能力和水平，是實現以“善治”為核心的國家和社會治理的關鍵因素之一。已有的研究成果表明，政府部門提供公共服務的能力和水平的高低，主要取決于其自身所具有的財政能力。一般來說，衡量政府部門財政能力高低，有兩個最為核心的因素必須予以考慮：一是財政收入增長能力；二是財政收支平衡能力。自分稅制改革以后，中央和地方的財權關系逐漸厘清，在這種背景下，地方政府部門的日常財政收支，更主要地依靠本級政府部門自行解決。為此，我們選擇了以各市州的財政收入增長能力、財政收支平衡能力來予以綜合反映，并進一步選擇以各市州的公共財政預算收入年度增長率和公共財政預算收支年度平衡率來分別代表上述兩個指標。非常明確的是，財政收支平衡能力是逆向指標，即其數值越大，反映的財政收支平衡能力越低。而關于公共財政預算收入年度增長率和公共財政預算收支年度平衡率的計算公式，分別如下：

公共財政預算收入年度增長率=（本年公共財政預算收入—上年公共財政預算收入）/上年公共財政預算收入×100%

公共財政預算收支年度平衡率=|本年公共財政預算收入—本年公共財政預算支出|/本年公共財政預算收入×100%

參與能力

2009年諾貝爾經濟學獎獲得者之一、公共選擇學派代表人物埃莉諾•奧斯特羅姆教授在對傳統集體行動理論進行批判的基礎上，集中探討了一群相互依賴的個體如何自發地組織起來進行自主治理，并且成功地克服了“集體行動的困境”（當然，這一群體規模不應過大，也是打破集體行動困境的關鍵）。自此以后，公共物品和服務的供給、公共事務的管理必須依靠政府部門才會更有效率這一傳統論斷逐漸被越來越多的個案和事實所打破，群眾參與、群眾自治的重要性也逐漸在社會各個領域得到了應有的重視。同時，以“善治”為核心的治理理論之所以能夠最初形成，也與群眾參與治理的重要性逐漸在學術界得到應有的重視有著莫大的關系。結合曼庫爾•奧爾森教授對“集體行動”和“集團”所下的定義，并以集中突出和強調關于治理的“能力”為導向，以數據可得性為參考，我們選擇以各市州的公共管理和社會組織（為便于論述，簡稱“公共部門”）從業人數在年末單位從業人數中的占比來衡量各市州的參與能力。

指標權重的設定方法與結果

在權重系數調節的具體操作上，我們采取有事先提示的專家調研法，即邀請社會保障、宏觀經濟、財政學、公共管理四個領域的專家學者各8名，以及16名在重要崗位上任職的黨政干部，讓他們分別給各指標打分，并且明確告知他們要更多地考慮以“善治”為核心的治理理念及吉林省各市州現階段經濟社會發展實際。指標權重的計分方法是：我們列出待賦權重的指標，要求他們對同一層級的指標進行兩兩比較（如果專家認為甲指標比乙指標重要，那么就給甲指標計1分，乙指標不計分）。在這一過程中，一個指標“打敗”其它指標的次數越多，所得的分數就越高。當然，這樣的打分工作是在一、二級指標層面同時展開（在開展下一輪打分工作前，我們都將每個指標在上一輪打分中所得的平均得分告知打分者，以供其參考）。將這樣的打分工作進行五輪后，我們將各指標在每輪中的得分相加，再進行相應調整，就得到了各指標的權重系數（見圖1）。