【摘要】英國“脫歐”的法律程序雖已啟動，但是談判能否取得預期的成果仍是最大的問題。從談判雙方來講，英國由于內部的立場分歧并沒有統一的方案，而歐盟在經歷短暫的困難與混亂后愈加團結，立場也比較一致，這樣的局面對英國而言是不利的。

【關鍵詞】英國 脫歐 政治動蕩

【中圖分類號】D55 【文獻標識碼】A

在英國“脫歐”公投中，全英有72.1%的民眾參與了投票，最終的結果是脫歐派領先留歐派約126萬票，以51.9%比48.1%獲勝。從地域上看，大不列顛內的四個王國在退留歐盟問題上的差異較大，蘇格蘭和北愛爾蘭的大部分人支持留歐，蘇格蘭有近62%的公民為留歐投了贊成票，僅38%的公民投了反對票，而英格蘭和威爾士則更多人傾向于退歐。卡梅倫進行“脫歐”公投，是希望從歐盟為英國爭取更多的利益，但公投的結果卻出乎卡梅倫的預料。可以說，英國公投及其結果直接地體現了英國政治及社會的巨大撕裂，英國政黨之間、政黨內部、地區之間、城市與鄉村之間、白領與藍領之間的分歧難以掩飾。

英國政府內部“硬脫歐”和“軟脫歐”兩大派相互博弈，“脫歐”已變成一場“政治游戲”

根據歐盟相關法律規定，歐盟成員國如果要“脫歐”，首先需啟動《里斯本條約》第50條，正式通知歐盟“脫歐”意愿，并須在兩年的時間內與其他成員國完成談判工作；如果需要延長談判時間，則必須獲得歐盟其他27個成員國的一致同意。但事實上，英國政府內部在如何“脫歐”問題上立場分裂，主要呈現出“硬脫歐”和“軟脫歐”兩大派。“硬脫歐”就是完全切斷與歐盟的關系，徹底脫離歐洲單一市場，并依照世界貿易組織的原則與歐盟來往；“軟脫歐”則是英國通過放棄部分邊界管控權以及有條件地允許歐洲移民自由流動，來換取英國部分留在歐洲共同市場，繼續享受零關稅帶來的好處。

現任英國首相特蕾莎·梅屬于“硬脫歐”一派，其希望通過“硬脫歐”的策略凝聚英國國內和黨內的共識。但是，自2016年7月擔任英國首相以來，特蕾莎·梅在推動“硬脫歐”的過程中遇到了諸多挑戰，對于其能否順利完成“脫歐”任務目前也是尚存疑問。擔任首相后，特蕾莎·梅首先敉平黨內分歧，組建“脫歐”內閣團隊。組建內閣過程中，特蕾莎·梅充分兼顧脫歐派與留歐派的平衡。在脫歐派中，倫敦前市長鮑里斯·約翰遜被任命為外交大臣，戴維·戴維斯則擔任新創設的脫歐事務大臣一職，專門負責英國脫歐相關事務，利亞姆·福克斯擔任國際貿易大臣職務。在留歐派中，原外交大臣菲利普·哈蒙德轉任財政大臣，前能源大臣安伯·拉德擔任內政大臣，邁克爾·法倫繼續留任國防大臣。內閣組建后，特雷莎·梅于2016年10月初宣布，英國將于2017年3月底之前啟動《里斯本條約》第50條，正式開啟“脫歐”程序。

但是，留歐派并未放棄與脫歐派的抗爭。2016年11月3日，英國倫敦高等法院突然作出裁決：未經議會投票批準，英國政府不能啟動“脫歐”程序。這意味著英國政府不能自行觸發《里斯本條約》第50條、就“脫歐”問題與歐盟正式進行討論。經過政府及保守黨的努力與斡旋，2016年12月7日，英國議會下議院投票通過政府提出的議案，支持政府的“脫歐”時間表。同時，出于妥協與平衡，議會也通過了反對黨工黨的一項議案，同意政府在啟動“脫歐”程序前向議會公布“脫歐”計劃。至此，“脫歐”議程及時間表似乎已經敲定。2017年1月17日，英國首相特蕾莎·梅就英國“脫歐”原則發表講話，表示英國將尋求徹底“脫歐”，退出歐盟單一市場和關稅同盟，與歐盟建立一種新的平等伙伴關系。但令人意想不到的是，2017年3月7日，英國上議院以358票對256票，決議修正“脫歐”法案，要求各部會保障“脫歐”后旅居英國歐盟公民的權利。上議院否決下議院的議案，在英國議會的歷史上非常少見。雖然在兩周后，議案重新通過，但這說明了英國“脫歐”的艱難，反映出了英國親歐派的聲音。2017年3月16日，英國女王伊麗莎白二世批準“脫歐”法案，授權英國首相特雷莎·梅正式啟動“脫歐”程序。3月28日，英國正式通知歐盟，決定啟動“脫歐”進程。

根據英國的選舉制度，首相有權在執政的5年時間里，選擇有利于本黨的時機進行大選。針對黨內、議會內以及社會上的掣肘，2017年4月18日，特雷莎·梅宣布于6月8日提前舉行全國大選，這比原計劃的2020年提前了3年，但是提前進行大選的結果卻是出乎意料，英國“懸浮議會”由此產生，政治更加不穩定。

新問題舊麻煩不斷浮現，“脫歐談判”是一塊難啃的硬骨頭

英國“脫歐”的法律程序雖已啟動，但是談判能否取得預期的成果仍是最大的問題。早有分析和評論指出，英國的“脫歐談判”可能成為二戰后歐洲歷史上最復雜的談判之一。

到目前為止，英國與歐盟已經進行了三輪談判，但進程緩慢，新問題舊麻煩不斷浮現。英歐雙方談判的焦點主要在“脫歐費用”“脫歐后海外公民權利”以及“英國—歐盟陸上邊界”(即英國北愛爾蘭與愛爾蘭邊界安排)三個核心議題上。在這三個議題上，英國與歐盟各持己見，分歧嚴重。

對于“脫歐”費用，歐盟強調英國要有序“脫歐”，即雙方需要就相關費用達成一致，英國必須支付歐盟600億歐元的“分手費”。英國在一開始拒絕支付，但在第二輪談判中，英國似乎軟化了立場，其“脫歐談判”代表戴維斯開始含蓄地承認英國在這方面的義務，但又強調歐盟應展示出一定的靈活性。如英國《衛報》指出的，雖然英國政府承認對此負有義務，但卻沒有明確地指出財務清算狀況，也沒有針對“分手費”發布正式的談判文件，因此，雙方能否就此取得突破尚不可知。

對于“脫歐后海外公民權利”，歐盟的訴求是，英國應允許居住在英國境內的300萬歐盟公民能夠自由地前往歐盟國家，并自由地返回英國，否則歐盟無法給予居住在歐盟的英國公民以對等的權利。這是歐盟的底線，若無法達成一致，在歐盟境內工作和生活的英國公民完全有可能失去自由前往另一個歐盟國家的權利。在核心的公民監管權問題上，歐盟堅持歐洲法院應是在英歐盟公民權利的唯一“監管者”，而英國則反對歐洲法院繼續插手“脫歐”后的一些爭端，建議雙方設立一個獨立的委員會來協調解決爭端。

在“英國—歐盟陸上邊界”，即英國北愛爾蘭與愛爾蘭邊界安排問題上，英歐雙方也存在巨大的分歧。英國退出歐盟后，北愛爾蘭與愛爾蘭共和國間的邊界是英國與歐盟唯一的陸上邊界，因此，英國“脫歐”后，愛爾蘭的邊境管理以及愛爾蘭能否繼續進入歐洲單一市場等問題，都需要在談判中重新調整。歐盟已將愛爾蘭列為英國“脫歐談判”的優先議題之一，其強調應該研究英國“脫歐”對愛爾蘭以及愛爾蘭與北愛爾蘭合作的影響；而英國則強調雙方應繼續遵守1998年達成的《北愛和平協議》，并尋求“靈活而有想象力”的解決方案。

總而言之，從“脫歐談判”的進程來看，在兩年內完成“脫歐談判”是比較艱難的。從談判雙方來講，英國由于內部的立場分歧并沒有形成統一的方案，而歐盟在經歷短暫的困難與混亂后愈加團結，立場也比較一致，這樣的局面對英國而言是不利的。

“脫歐”不僅引發歐洲局勢的動蕩，也再次引發了英國國內的分離主義

英國“脫歐”在歐洲引發的最大震蕩無疑是給疑歐的民粹主義政黨注入了一劑強心針，一時間，歐盟各大小媒體無不充斥著展翅欲飛的“黑天鵝”消息。同時，在主流政黨遇挫的大背景下，歐洲各國反建制的左右翼民粹主義政黨紛紛崛起，占據更為重要的位置。比如，法國的國民陣線、德國的另類選擇黨、意大利的五星運動黨、奧地利的自由黨等，都在本國的政治生活和選舉中嶄露頭角。歐盟各國涌現出的民粹主義政黨不僅站上了政治舞臺，還獲得越來越多的支持，成為了不可忽視的政黨。

民粹主義政黨主要是反對歐盟對民族國家事務的管控權和決定權。左翼民粹主義政黨主要是反對歐盟在貨幣和財政緊縮方面的政策；右翼民粹主義政黨主要是反對歐盟在移民問題上邊境開放、難民安置等的安排。同時，面對國內的少數族裔移民，尤其是穆斯林移民，右翼民粹主義的主張也具有明顯的反伊斯蘭和排外主義色彩。雖然這些反建制的民粹主義政黨具體的主張各異，但是有兩方面的主張內容重疊：一是疑歐或反歐盟，主張收回本國在邊境控制、移民、貨幣、金融等方面的主權，以本國利益優先；二是反移民（尤其是穆斯林移民），主要表現為反對無控制地接納外來難民，同時，對本國的少數族裔移民提出更為嚴苛、同化主義的要求。

伴隨著民粹主義政黨的發展，歐洲政治的右傾化與保守化趨勢越來越凸顯。比如說，意大利修憲公投失敗，中左政黨備受打擊，五星運動黨很有可能在下一次選舉中借勢成為議會多數黨，執掌意大利政府。在法國，中間派領導人埃馬紐埃爾·馬克龍雖然奪得法國總統寶座，使得近年來受挫的歐盟信心倍增，但極右翼國民陣線候選人瑪麗娜·勒龐的支持率也升至35%。與此同時，歐盟成員國的非主流民粹主義政黨，也進一步地沖擊歐盟作為超國家政治經濟組織所擁有的權力，以及作為后民族共同體所構建的價值觀念。

“脫歐”不僅導致了歐盟的動蕩，也再次引發了英國國內的分離主義。“脫歐”公投后，如何應對蘇格蘭公投成為了英國政府需要面對的問題。在2014年蘇格蘭舉行的獨立公投中，約55％的選民不支持蘇格蘭獨立。公投期間，卡梅倫曾向蘇格蘭選民承諾，如果蘇格蘭繼續留在英國，英國將給予蘇格蘭更多的權力。而在“脫歐”公投中，蘇格蘭有近62%的公民為留在歐洲單一市場投了贊成票，也正因如此，多數蘇格蘭選民對于公投的結果十分失望，蘇格蘭獨立情緒蔓延。雖然特蕾莎·梅在上任后曾表示愿意與蘇格蘭探索一切可以接受的方案，但是卻沒有徹底消除蘇格蘭分離主義。2017年3月蘇格蘭議會尋求獲得法律授權，計劃在2018年秋季至2019年春季間舉行第二次蘇格蘭獨立公投。雖然這項提案必須獲得英國政府的批準后才能正式實施，但提案的提出已經充分體現了英國國內局勢的動蕩。

“脫歐”不足以影響中英關系大局，中英關系、中歐關系都將穩步上升

在1997年中英雙方創造性地解決香港問題以后，中英關系不斷發展，2004年中英建立全面戰略伙伴關系，2013年12月卡梅倫承諾要做“中國在西方堅強的支持者”，2015年中英提出要開啟中英雙邊關系“黃金時代”。中英關系的發展是一個步步攀高的過程，并且實踐證明，這一發展趨勢不可逆轉。特蕾莎·梅就任英國首相后，也反復向中國政府承諾，要繼續推動中英關系的“黃金時代”。

事實上，就經濟方面而言，特蕾莎·梅擔需要負“脫歐”之后重振英國經濟的重任，所以必須要加強與中國在貿易與投資方面的合作。目前，中國是英國的第四大貿易國，從2004年到2014年，英國從中國的進口貿易額由114億英鎊上升到了376億英鎊，而出口貿易額則從40億英鎊上升到了160多億英鎊。英國政府十分重視與中國的貿易關系，并將增加對中國的出口額視為其在2020年之前實現1萬億出口額的重要手段之一。同時，英國“脫歐”后，為了彌補經濟方面的損失，英國迫切需要與其他大型經濟體進行合作，而中國自然是這其中最重要的國家之一。

當然，英國“脫歐”也會給中國帶來許多負面影響。例如，近年來倫敦著力推進人民幣離岸市場的建設，目前倫敦已經成為僅次于香港的第二大人民幣離岸結算中心。如果英國退出歐盟，倫敦作為全球頂級金融中心之一的地位將會面臨挑戰，這對人民幣的國際化和中國資本“走出去”會有所影響。英國“脫歐”無論在經濟上還是外交關系上，都會對中國造成一定的沖擊，但這種沖擊并不足以影響中英關系大局。

中國既與英國是全面戰略伙伴關系，也與歐盟是全面戰略伙伴關系，英歐分家是雙邊關系的重大事件，而中歐關系也是中國外交整體布局中的重要一環。進入21世紀以來，中歐雙邊關系快速發展，逐步建立和完善了全面戰略伙伴關系，合作領域不斷拓寬。中國政府始終支持歐盟的穩定發展。英國“脫歐”，中國希望英歐都可以順利地渡過難關，避免引發世界政治與經濟動蕩。

從中歐、中英關系的長期發展來看，只要各方繼續秉持相互尊重、相互理解、合作共贏的原則，只要不危害對方的核心利益，未來，中英關系、中歐關系都將是穩步上升的。

（作者為清華大學國際關系學系教授，一帶一路戰略研究院執行院長；清華大學國際關系學系博士生何韻、自由撰稿人魏奇對本文亦有貢獻）

【參考文獻】

① 許立群：《英國“脫歐”須付200億歐元“分手費”》，《人民日報》，2016年10月19日。

責編/楊鵬峰 孫渴（見習） 美編/王夢雅

聲明：本文為人民論壇雜志社原創內容，任何單位或個人轉載請回復本微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。