【摘要】構建政府部門、民間資本、農民個人、集體組織四位一體的多中心治理主體體系，是改善農村環境基礎設施治理的根本。用以確立主體之間合作、競爭的新型治理結構關系，明晰不同治理主體的職責和義務，從而實現農村區域范圍內環境公共產品和服務的持續、穩定、有效供給。

【關鍵詞】農村 環境基礎設施 治理 【中圖分類號】F294 【文獻標識碼】A

農村環境基礎設施主要包括供水設施、生活垃圾處理設施以及生活污水處理設施。隨著美麗宜居鄉村建設的深入推進，政府不斷加大農村環境基礎設施治理力度。事實上，政府掌握并能夠運用的公共資源有限，農村環境基礎設施的準公共品屬性及其建設的緊迫性與資金來源的短缺，要求改變傳統的政府單中心供給模式，充分調動其他力量形成多元共治格局，構建多中心治理主體體系。

農村環境基礎設施多中心治理的現實可行性

政策支持力度加大。“十三五”規劃從不同層面提出加快投融資體制改革，強調以市政設施、交通水利、公共服務、生態環保等領域為重點，放寬市場準入限制，采取特許經營、政府購買服務等政府和社會合作模式，鼓勵社會資本投資建設運營，這為社會資本參與農村環境基礎設施治理提供了政策支持。另外，《中華人民共和國物權法》等法律、法規和制度不斷健全，使產權界定更加規范，有利于完善農村環境基礎設施公私合作模式的運作方式，滿足雙方多種合作要求。

民營經濟發展壯大。我國民營企業數量較多、種類齊全，具有一定的資金規模、技術優勢和管理經驗，這將成為農村環境基礎設施公私部門合作供給的重要力量。另外，民營經濟發展領域進一步放寬。國務院出臺的相關文件明確提出，支持民營經濟參與基礎設施建設與管理項目，并采取資本金注入、投資補助、貸款貼息等方式推動民營企業項目實施，努力實現民營資本投資收益，這為民營經濟參與農村環境基礎設施治理提供了機制保障與動力支撐。

農村市場需求擴大。傳統城鄉二元分割體制下，我國農村基礎設施尤其是環境類基礎設施建設長期投入不足，設施存量需求逐漸累積。環境公共品消費已成為農民物質生活資料滿足后的最基本需求。農村環境基礎設施治理已成為美麗宜居鄉村建設、新型農村社區建設的重要內容和突破口。這些都表明農村環境基礎設施的大規模投入及建設勢在必行，農村市場需求的不斷擴大為推行多中心治理提供了巨大空間。

集體組織實力增強。我國積極完善社會治理體系，推動政府治理和村集體組織自治良性互動，創新村集體組織自治方式，建立健全各項村民自治制度。經濟基礎較好、民主程度較高的區域，村集體組織具備投資環境基礎設施建設的經濟實力和組織能力，并能夠取得村民支持。

農民支付能力提升。農民自主參與農村環境基礎設施治理，須具備一定的支付能力，農民支付能力提升依賴農民收入的增加。2015年，我國農村居民人均可支配收入為11422元，比上年增長8.9%，這為多中心治理奠定了堅實基礎。

農村環境基礎設施多中心治理主體間結構關系

農村基礎設施可以分為具有純公共品屬性的基礎設施和具有準公共品屬性的基礎設施。通常情況下，純公共品屬性越突出的基礎設施，政府以外其他主體參與的可能性越小。民間資本或私人參與的條件為基礎設施在受益上是否具備排他的屬性。農村環境基礎設施多中心治理主體形成的依據，是從經濟特征上對設施具體內容進行區分。結合目前農村環境基礎設施多中心治理的現實條件，農村環境基礎設施多中心治理主體應包含政府部門、民間資本、集體組織、農民個人四類。其主體間結構關系包括以下幾種：

合作關系。合作關系主要體現在政府部門與民間資本之間的合作，以及政府部門與集體組織之間的合作。農村環境基礎設施建設中存在一定數量的民間資本參與，但民間資本傾向于營利性設施投入，所占比例較小，且目前尚缺乏可行的項目法人運作規范，外部條件不利，導致其投資意愿大大降低。政府部門與民間資本之間合作的目的，在于提高民間資本參與環境基礎設施治理的積極性。市場經濟的發展使農村集體經濟實力得到不斷壯大和增強，并使農村集體經濟組織通過特定方式實現一定范圍內農村環境基礎設施建設的參與，但所占比例同樣不大。通過與政府部門的合作，能夠減少參與盲目性，提高參與效率，實現環境公共產品的多樣化供給。

競爭關系。競爭關系主要體現在政府部門與民間資本之間的競爭以及民間資本相互之間的競爭，競爭目的在于實現農村環境基礎設施供給的有效性和低成本供給。民間資本在提供環境公共產品方面具有信息靈敏、運作靈活、成本低、速度快的競爭優勢，更容易獲得農民的支持和認可。另外，民間機構數量較多，不同機構在提供同類具有潛在營利性環境公共產品時，相互競爭不可避免。

節點關系。農村環境基礎設施多中心治理主體間關系的實質是網絡節點間關系，不同治理主體就成了不同類別的網絡節點，各主體之間的關系總和就成為治理網絡的節點間關系。其中，政府處于網絡的中心節點位置，是治理活動的發起節點，控制著治理網絡的發展方向。完善的農村環境基礎設施治理網絡，需以政府部門為中心節點，保持與民間資本、集體組織、農民個人等異質節點長期的、持續的、穩定的關系，促進其他異質節點對多中心治理網絡的支持。

農村環境基礎設施多中心治理主體的職責與義務

政府部門的主要職責有：一是制度設計，各級政府通過放寬市場準入限制、消除體制性障礙、改革行政審批制度、打破行業壟斷、提升服務質量、給予同等待遇等政策措施，吸納其他治理主體尤其是民間資本和農民個人有效介入設施供給。二是組織實施，各級政府應盡量克服農村環境公共項目應用過程中的技術風險、經營過程中的財務風險以及低于預期收益的利潤風險，提高各類主體的治理效率。三是管理監督，在多中心治理框架下，各級政府應承擔對其他治理主體管理與監督的職責，保證其他治理主體從環境公共利益和農民自身需求出發，履行治理權責與義務，并推動多中心治理網絡不斷優化。

民間資本參與設施治理，主要通過與政府建立公私部門伙伴關系方式來實現，其權責義務體現在：獲取優惠，民間資本借助政府承諾降低環境公共項目融資難度，并獲取稅收優惠，享受貸款擔保，克服環境公共品產權關系制約，從而避免運營風險。選擇方式，民間資本可以通過合同承包、特許經營、產權變更等多種方式，實現與政府部門合作供給環境公共產品。履行契約，契約所規定的公私部門的合作內容是雙方合作的基礎，公私雙方必須恪守契約、履行義務。

農民個體的責任義務體現在：自主供給，與自身生活密切相關的環境基礎設施項目、不可或缺而又無法通過其他途徑籌資建設的項目，根據受益者負擔原則，農民同時具備籌資者與受益者雙重角色，可以通過自主供給的方式滿足實際環境需求。密切協作，政府部門、民間資本、集體組織等其他治理主體在提供環境公共產品時，農民具有配合、支持、協作的義務，以保證設施項目建設、運營、維護的順利進行。

集體組織的責任義務體現在：補充供給，村級范圍內部分無法通過政府公共財政實現、具有純公共品屬性的環境基礎設施供給，應主要由村集體組織提供，從而與政府部門供給形成對應和互補。溝通媒介，村集體組織負有將農民個體同政府部門聯結的義務，充當中間人角色，及時反饋各種信息，起到溝通雙方紐帶和橋梁的作用，從而保證設施的有效供給。

（作者單位：咸陽師范學院經濟與管理學院）

【注：本文系陜西省教育廳科研計劃項目“陜西農村環境基礎設施多中心治理的模式選擇與機制創新”(項目編號：15JK1791)的階段性研究成果】

【參考文獻】

①劉爽：《新型城鎮化視域下農村基礎設施建設管理的創新模式》，《農業經濟》，2016年第4期。

責編/賈娜 美編/于珊

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