【摘要】“文山會海”源于基層治理的“文件政治”與“會議行政”特性，它由中國基層政治動員型體制和行政壓力型體制所決定。遏制“文山會海”，需要在黨政職能及權責分開、政府職能轉變以及社會監督等方面進行改革和創新，亦即從現行體制的政治約束和行政實施特性上進行改革，如此才能消除“文山會海”產生的根源及其衍生的官僚主義、教條主義和形式主義等外在表現形式。

【關鍵詞】基層干部 文件政治 會議行政

【中圖分類號】D602 【文獻標識碼】A

目前正處于全面建成小康社會的關鍵階段，個別地區基層干部大把的精力花在會議和上報材料上，難以抽出更多的精力謀發展。 《人民日報》6月25日報道稱，去年某鎮的政法委副書記開了280多場會，平均一個工作日超過一個會。鎮里到縣城有兩小時的車程，來回路上就得半天，再加上開會半天，一天開一個會，基本上就沒時間干別的工作了。由此看來，基層“文山會海”仍有回潮跡象，必須高度警惕。

基層“文件政治”與“會議行政”：“文山會海”現象的根源

中國基層由兩個權力系統在治理，一個是（政治）黨委系統，一個是（行政）政府系統，前者領導后者。這種黨政統合治理體系形成基層政府行為的一大特征：“文件政治”與“會議行政”。所謂“文件政治”，是指黨委對有關政治、經濟和社會各項事業的重大問題做出決策，并通過形成文件使政治權威和行政權威合法化，再以文件形式督促行政并形成政治控制和政治制約。所謂“會議行政”，是指行政任務的分配和執行由上級黨政部門及同級黨政領導班子以會議形式實施、推動和完成的制度化形式，這由行政壓力型體制特性所決定。簡言之，文件和會議是政治動員與行政動員的重要手段和方式，即會議是政治動員的重要手段，經由會議的方式，文件得到自上而下的傳達，會議和文件便如此緊密地聯系在一起。所以，文件和會議是基層政府治理“文山會海”的構成要件，“文件政治”和“會議行政”是“文山會海”的本質屬性，導致基層政府的政治與行政活動始于文件和會議，亦終于文件和會議。

進一步講，基層的“文件政治”與“會議行政”有兩個特點：第一，多頭文件傳遞鏈條。一是來自縱向關系的傳遞：中央政府與地方政府關系、上下級地方政府間的關系、上級主管部門與下級政府間的關系，以及上下級地方政府對口部門之間的關系。二是來自橫向關系的傳遞：各級地方政府內部間的關系與不存在隸屬關系的不同地方政府間的關系，其中，還存在同一層級政府間的關系和不同層級地方政府間的關系。第二，行政止于文件和會議。文件必是經由會議才能得到貫徹，由于官員政績錦標賽和行政任務承包制等原因，“以文件落實文件，以會議落實會議”的“文山會海”現象不可避免且成為常態，亦即幾乎所有行政任務實施都要貫穿以文件和會議形式。

基層“文件治理”：文件與會議的來源及其表現形式

上述政治和行政特性必然會造成基層政府具有“文件治理”的特征。今天的“文件治理”是政治約束和“壓力型體制”的政治錦標賽和行政任務層層分包的結果。兩者治理方式沒有高下之分，只是本質和內容略有不同。

“文件治理”的內在要求，就是“文件政治”與“會議行政”貫穿于基層行政活動之始終。文件和會議的主要來源及其具體表現形式大致如下：第一，文件和會議是黨政統合運行體系的運作特點。由政體特性決定，基層干部是一個負有“政治使命”的群體，這個使命不僅僅意味著公共產品的提供，還包含著推進國家建設、捍衛整體正義、維護社會穩定、提高現代化水平。這使黨政兩個系統涉及政治與行政方面的文件與會議重疊、交叉、相互強化，導致重疊、重復的會議比較多。第二，文件和會議是黨務與政務一體化的必然要求。地方黨委不僅僅是專屬黨務部門及其工作的領導組織，也是地方全部事務的領導核心，同樣也是地方政府的領導組織。來自黨委系統的收發文，一般會傳遞于政府及其職能部門，對行政實施領導責任。如此，黨務與政務渾然一體，致使文件和會議循環往復地游走于黨政系統之間。第三，文件和會議在理順政府關系上發揮的功能和作用。地方政府關系是指地方政府縱向的上下關系、橫向的左右關系以及與無隸屬關系的不同地區地方政府之間的關系。協調上述關系的會議和文件，成為“文山會海”的重要來源之一。第四，“以會議落實會議，以文件落實文件”，必然形成一個“文件鏈條”，這個鏈條一環扣一環，體現著科層制中上級與下級的等級性和權威性。權力是人與人之間的關系，只有在動態過程中，才能體現出來，文件和會議是權威關系呈現的一個不可或缺的儀式。與此同時，那些需要真抓實干的行政任務則居于次要位置甚至被邊緣化。第五，文件和會議造成行政成本高且行政效率低下。由于上述原因，基層干部沉溺于繁文縟節、疲于應付各種會議，習慣于只是對上級的工作部署“背書”，降低了行政效能，浪費了公共資源，增加了工作的運行環節和財政負擔。不僅敗壞了黨風、政風，而且還牽扯了基層干部抓行政任務落實的大量時間和精力。另外，一方面，科層制行政本身就有“制造工作”的故習，基層干部樂此不疲于文件往來傳達、會議接二連三，因為這些意味著有事可做；另一方面，“文件鏈條”也體現了官僚權力的流向和人與人之間的關系，會議內嵌其中的權威關系，所謂“上有所好，下必甚焉”，成為基層干部的業績表現形式之一。

規范基層治理是根除“文山會海”現象的治本之道

從根本上解決基層政府治理終日陷入文山會海不能自拔的問題，需要從產生這種現象的源頭即從政治治理（包括文件政治）與行政治理（包括會議行政）兩個系統上來思考因應之策，在黨政（政治與行政）關系、權力的公共性、政府職能轉變、以社會權力制約政府權力等方面進行改革。

第一，黨政職能及權責分開是根除文件和會議泛濫的源頭治理舉措。黨委領導是大政方針的領導，不能以文件和會議的方式混淆黨政之間的功能界分。黨政分開的改革主要是解決基層黨政統合體系所帶來的“黨政不分”的問題。這個問題涉及政治體制的民主化和科學化，以及改善黨的執政方式，提高黨的領導能力等方面。黨政分開的本質是職能以及權責的分開。因此，要嚴格界定黨組織和政府組織的權力及責任。也就是說，行政管理是政府工作中極為顯著的一部分，它就是行動中的政府；它就是政府的執行、政府的操作。政治功能與行政功能之間的協調是政府成功地開展工作所必須的。覆蓋于黨政系統中的文件和會議，就會得到程序化和制度化的改善。這樣，既能加強黨委系統的政治領導，又能夠使基層政府將精力投入到推動地方經濟社會發展和提供公共產品供給與公共服務上。

第二，改革行政壓力型體制是消除“文山會海”的治本之策。根除文山會海的關鍵在于政府職能轉變。職能轉變是改變政府治理的全能主義模式——政府管了許多管不了也管不好的事情，這也是人員膨脹、機構龐大、文山會海的根源之一。因此，轉變政府職能就是把應該交給企業、中介機構、市場的事情交出去，政府集中精力抓大事，這些 “大事”包括：經濟調節、市場監管、公共管理、社會服務。具體講，政府職能要從對經濟的直接干預中跳出來，變為對經濟的宏觀調節；要保證市場有一個公平公正的競爭環境。要把政府辦成一個服務型的政府，為市場主體服務，為社會服務。

第三，干部問責體制的制度化是推動文件與會議合理化的制度建設。官本位意識是一種權威意識，它需要通過符號化和形式化的方式來強化，這必然使文件和會議的作用和意義被夸大。政府工作本該“以民為本”，為民眾提供公共產品供給與公共服務，而不應該“以官為主”，避免文件與會議圍繞黨政權力關系展開。具體表現為，一方面，官員崗位增多和職級泛化，即有官就可以有會議有文件，以及官職泛濫、承擔具體行政任務的人員卻越來越少。另一方面，“不發文不研究，不開會不落實”，這種官僚主義和形式主義成為基層行政不能繞開的一個程序性環節。要推進和強化干部問責體制的制度化、規范化和程序化，形成用制度規范從政行為、按制度辦事、靠制度管人的有效機制。

第四，以社會權力制約政府權力。這是遏制“文山會海”的社會監督之策。基層干部不能只為上級和領導負責，要使基層干部向基層民眾負責，必須加強公民參與的制度化建設，公民參與涵括政治事務和社會事務，這個參與所造成的“社會制衡”，來自制度性力量之外的社會權力，社會權力即社會主體以其擁有的社會資源對社會的支配力，來防止基層公共權力的濫用和過度，影響和制約政府權力。在這個意義上，監督政府權力的有效力量就是社會自治共同體的發達和強有力。在今天，政府公共政策的形成是一個多元的過程，涉及并非政府的正式機關的組成部分的許多機構，諸如傳媒、利益集團、社會團體以及大量非官方的公共政策研究和宣傳機構。也就是說，要使政府權力受到多方的牽制與約束，它的行使要置于民眾廣泛參與的監督之上。

第五，推進基層政府公共性建構，使文件和會議的政治功能和行政功能發生改變。基層政府治理是一種代理治理模式，即代表國家治理基層社會，是國家在基層的政權代理人。由于集權與分權的公共職責與公共事務領域的劃分，代理治理模式形成多權屬和多中心的治理組織關系，即存在一個由基層政府職能派生的代理組織系統——作為政府代理者的“派生群體”和政府借助市場機制購買來的“雇傭群體”，比如（事業編）企事業單位、各種半官半民的社會組織以及通過市場機制授權治理的輔助性組織等，上述組織與政府具有很強的關聯性，因此，文件和會議亦流轉于（政府）官僚群體、派生群體和雇傭群體之間。又因為各個治理主體間的關系難以協調，于是產生各種“領導小組”并不斷地以文件和會議的形式斡旋于各個組織之間。但結果總是各個治理主體因利益博弈而不能良好地合作，治理目標的重疊、紊亂與無序，導致治理失效和治理失敗，致使基層治理陷入低質化。從根本上講，改變這種治理結構涉及政府的公共職能和公共性質即政府公共性建構，包括：提供基層社會治理的基本規則和監管秩序，確保不同的治理體制和機制的兼容性或一致性，擔當政策社群間對話的主要組織者和召集人，整合社會系統和社會凝聚力，維持制度環境的改善和經濟的持續增長，不斷探索提升政府效能和提供優質公共產品和公共服務的創新機制，這才是政府治理職責所在及其公共性的本質涵義。

總之，從“文件政治”和“會議行政”切入，才能找到產生“文山會海”現象的源頭。也就是說，“文山會海”現象產生的根本原因，在于基層政府是一個向上負責的體制，這個體制導致“文件政治”和“會議行政”成為基層政府治理的實現方式。改變基層政府向上負責的體制，消除文山會海現象，在于確立政府公共性的社會基礎和社會授權關系，包括：第一，服務型政府建設。這有利于消除官員和民眾的官本位意識，使官員樹立權利本位意識、民眾越來越多的參與、政務公開和透明等。第二，政府治理法治化。即把政府行為確立在法治原則的基礎之上。法治的意思就是政府在一切行動中都受到事前規定并宣布的規則的約束，也就是說，政府行為必須有確定性和可預期性，改變朝令夕改，惟上是從、惟文件是從的政治與行政特點。事實上，政府行為的不確定性和不可預期性正是文件和會議無節制泛濫的直接原因。因此只有在法治規范的控制和約束之下，才能防止基層政府權力的專權、特權、濫權現象，才能完成基層政府治理的公共性建構，也因此對基層干部“文山會海”的清理和規范才有意義。

（作者為中國社會科學院政治學研究所研究員、博導）

【參考文獻】

①古德諾：《政治與行政》，北京：華夏出版社，1987年。

②周慶智：《代理治理：一種統治類型的討論》，《北京行政學院學報》，2016年第3期。

③哈耶克：《通往奴役之路》，北京：中國社會科學出版社，2012年。

責編/潘麗莉 美編/于珊

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