超七成受訪者表示，近幾年來(lái)，我國(guó)在生態(tài)治理方面取得的成效已經(jīng)達(dá)到（三成以上）或超過(guò)（四成以上）自己的預(yù)期；八成以上受訪者對(duì)今后生態(tài)治理以及生態(tài)環(huán)境的改善有信心；為更好推進(jìn)生態(tài)治理工作，需要從“進(jìn)一步明確政府、市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系與職責(zé)”“進(jìn)一步建立健全考核機(jī)制、考核體系”“構(gòu)建系統(tǒng)科學(xué)的生態(tài)文明評(píng)價(jià)體系”等方面采取實(shí)質(zhì)性舉措。
國(guó)內(nèi)外生態(tài)治理發(fā)展進(jìn)程概述
上世紀(jì)六七十年代是國(guó)際生態(tài)治理的起步階段，隨著《寂靜的春天》《增長(zhǎng)的極限》的出版發(fā)表，國(guó)際社會(huì)普遍認(rèn)識(shí)到以工業(yè)發(fā)展、財(cái)富積累為目的的人類活動(dòng)已經(jīng)給自身的生態(tài)環(huán)境帶來(lái)了嚴(yán)峻的危機(jī)。此后，各發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛把生態(tài)治理提上了重要日程。1972年6月5日，聯(lián)合國(guó)在瑞典首都斯德哥爾摩召開(kāi)了聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境會(huì)議，會(huì)議通過(guò)了《人類環(huán)境宣言》，并提出將每年的6月5日定為“世界環(huán)境日”。次年1月，正式成立了聯(lián)合國(guó)在生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域的核心機(jī)構(gòu)——聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署。按照一些研究的觀點(diǎn)，至此，國(guó)際環(huán)境治理體系開(kāi)始建立。
建國(guó)初期，我國(guó)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題比較嚴(yán)重，尤其是過(guò)度開(kāi)發(fā)林業(yè)和礦產(chǎn)資源已對(duì)生態(tài)系統(tǒng)造成了很大的沖擊和破壞。1973年8月，第一屆全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議在北京召開(kāi)。1974年10月，國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組正式成立。從此，中國(guó)當(dāng)代環(huán)保事業(yè)有了第一個(gè)環(huán)保機(jī)構(gòu)。1978年2月，環(huán)境保護(hù)首次納入我國(guó)《憲法》，其中規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)環(huán)境和自然資源，防治污染和其它公害。”這是新中國(guó)歷史上第一次對(duì)環(huán)境保護(hù)做出的明確規(guī)定，為生態(tài)環(huán)境法制建設(shè)事業(yè)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。國(guó)務(wù)院于1983年12月召開(kāi)了第二次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議，宣布環(huán)境保護(hù)是中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)中的一項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)，成為一項(xiàng)基本國(guó)策。[1]黨的十五大報(bào)告明確提出實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。十七大報(bào)告進(jìn)一步明確提出了建設(shè)生態(tài)文明的新要求，并將到2020年成為生態(tài)環(huán)境良好的國(guó)家作為全面建設(shè)小康社會(huì)的重要目標(biāo)之一。2012年11月，“美麗中國(guó)”被寫(xiě)入十八大報(bào)告，報(bào)告提出，要把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程，努力建設(shè)美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。這再一次刷新了中國(guó)發(fā)展理念。黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局，標(biāo)志著我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)頂層設(shè)計(jì)已經(jīng)形成，生態(tài)文明建設(shè)制度體系開(kāi)始逐步完善。
2017年6月10日至6月22日，人民論壇問(wèn)卷調(diào)查中心針對(duì)生態(tài)治理發(fā)起了一項(xiàng)專題調(diào)查，意在了解公眾如何看待我國(guó)現(xiàn)階段的生態(tài)問(wèn)題，以及怎樣理解和期待今后的生態(tài)文明建設(shè)。本次調(diào)查面向全國(guó)社會(huì)公眾，以互聯(lián)網(wǎng)調(diào)查為主要形式展開(kāi)。
在關(guān)于生態(tài)治理問(wèn)題的公眾調(diào)查中，當(dāng)問(wèn)及“近幾年來(lái)我國(guó)在生態(tài)治理方面所取得的成效如何？”時(shí)，有四成（42.7%）受訪者表示“已經(jīng)超出了我的預(yù)期”，三成（30.9%）受訪者表示“和我預(yù)期的一樣”，還有22.0%的受訪者表示已經(jīng)接近了預(yù)期，僅有4.4%的受訪者認(rèn)為“遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到我的預(yù)期”（見(jiàn)圖1）。由此可見(jiàn)，公眾對(duì)于我國(guó)生態(tài)治理成效的評(píng)價(jià)普遍較高，這是黨的十八大以來(lái)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)在理論與實(shí)踐不斷探索的展現(xiàn)。
黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央?yún)f(xié)調(diào)推進(jìn)“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹(shù)立和貫徹落實(shí)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，把生態(tài)文明建設(shè)擺上更加重要的戰(zhàn)略位置，其認(rèn)識(shí)高度、推進(jìn)力度、實(shí)踐深度前所未有。一方面，生態(tài)文明建設(shè)的理論體系不斷豐富完善。習(xí)近平總書(shū)記以寬廣的全球視野、深遠(yuǎn)的使命擔(dān)當(dāng)，多次對(duì)生態(tài)文明作出全面、系統(tǒng)、深入的闡述，提出一系列新理念新思想新戰(zhàn)略。在這一系列新理念新思想新戰(zhàn)略中，我們不斷明確生態(tài)文明建設(shè)的重大意義、根本要求、核心要義以及生態(tài)文明建設(shè)的主陣地、系統(tǒng)觀和國(guó)際視野。另一方面，生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)踐不斷取得明顯進(jìn)展。在黨中央、國(guó)務(wù)院的一系列重大決策部署之下，各地區(qū)各部門認(rèn)真貫徹落實(shí)，全社會(huì)積極響應(yīng)行動(dòng)，生態(tài)文明建設(shè)扎實(shí)推進(jìn)，成效明顯。在生態(tài)文明建設(shè)頂層設(shè)計(jì)初步形成、制度體系逐步完善的基礎(chǔ)上，環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)進(jìn)程不斷加快，開(kāi)發(fā)格局和發(fā)展方式也不斷優(yōu)化。另外，更值得一提的是，全社會(huì)生態(tài)文明意識(shí)明顯增強(qiáng)。各級(jí)黨委、政府和廣大黨員干部做好生態(tài)環(huán)保工作的責(zé)任意識(shí)明顯增強(qiáng)。公眾在衣食住行各個(gè)方面尊重自然、愛(ài)護(hù)環(huán)境的行為更加自覺(jué)。
公眾對(duì)于我國(guó)生態(tài)治理成效的積極評(píng)價(jià)是大力推進(jìn)全社會(huì)共治的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。“十三五”時(shí)期，改善環(huán)境質(zhì)量成為生態(tài)治理的核心目標(biāo)，中共環(huán)保部黨組曾撰文指出繼續(xù)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重點(diǎn)舉措：實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，不斷提高環(huán)境管理系統(tǒng)化、科學(xué)化、法治化、精細(xì)化和信息化水平，以確保2020年生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善；動(dòng)員和支持公眾積極踐行低碳、環(huán)保、綠色的生活方式；全面推動(dòng)環(huán)境監(jiān)測(cè)、執(zhí)法、審批、企業(yè)排污等信息公開(kāi)，讓政府和企業(yè)的環(huán)境責(zé)任也在公開(kāi)透明中接受群眾的監(jiān)督；等等。
生態(tài)治理是一項(xiàng)長(zhǎng)期的、艱巨的系統(tǒng)性工程，需要不斷更新對(duì)生態(tài)環(huán)境變化趨勢(shì)的科學(xué)認(rèn)識(shí)和把握，但是從中國(guó)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的政策演變中，可以看到中國(guó)作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的發(fā)展中大國(guó)，積極實(shí)施生態(tài)治理的決心與行動(dòng)。
我國(guó)生態(tài)治理現(xiàn)狀
我國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家，人口數(shù)量龐大，資源環(huán)境稟賦差以及發(fā)展不平衡的問(wèn)題尚未根本解決。此前城市化工業(yè)化階段的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式粗放，主要靠大量能源與資源的消耗，并且對(duì)能源的需求量與日俱增。在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí)，也帶來(lái)了資源的枯竭及一系列的環(huán)境問(wèn)題。目前受技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、安全等因素的影響，非化石能源未來(lái)供應(yīng)能力還存在不確定性，煤炭消費(fèi)目前占我國(guó)能源消費(fèi)的絕對(duì)比重仍較高。由汽車尾氣、生活排放、工業(yè)排放、揚(yáng)塵等共同造成的霧霾天氣，已成為近幾年公眾迫切關(guān)注的問(wèn)題。另外，中國(guó)水資源總量在世界排名靠前，但人均占有量不到世界平均水平，特別是北方地區(qū)面臨著水資源的嚴(yán)重缺乏。土地沙化是我國(guó)西北地區(qū)當(dāng)前最為嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，近年來(lái)的沙塵暴、沙化土地問(wèn)題使得生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和改善越來(lái)越迫切，給國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展造成了較大影響。現(xiàn)在我國(guó)北方地區(qū)分布的戈壁、荒漠化土地有200多萬(wàn)平方公里，已占國(guó)土面積的四分之一左右。
整體來(lái)看我國(guó)生態(tài)問(wèn)題仍不容樂(lè)觀，但各省市地區(qū)也在持續(xù)不斷推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，牢固樹(shù)立“綠水青山就是金山銀山”這一現(xiàn)代生態(tài)文明觀，加快改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)度依賴勞動(dòng)力、土地和資源等物質(zhì)生產(chǎn)要素投入的局面，積極推進(jìn)生態(tài)治理。
就2016年來(lái)看，全年完成造林面積679萬(wàn)公頃，其中人工造林面積381萬(wàn)公頃。森林撫育面積837萬(wàn)公頃。截至年底，自然保護(hù)區(qū)達(dá)到2750個(gè)，其中國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)446個(gè)。新增水土流失治理面積5.4萬(wàn)平方公里，新增實(shí)施水土流失地區(qū)封育保護(hù)面積1.6萬(wàn)平方公里。優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，清潔能源消費(fèi)比重提高1.7個(gè)百分點(diǎn)，煤炭消費(fèi)比重下降2個(gè)百分點(diǎn)，全國(guó)萬(wàn)元國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能耗下降5.0%。強(qiáng)化大氣污染治理，二氧化硫、氮氧化物排放量分別下降5.6%和4%，74個(gè)重點(diǎn)城市細(xì)顆粒物（PM2.5）年均濃度下降9.1%。中央財(cái)政分別安排大氣、水、土壤污染防治專項(xiàng)資金112億元、140億元、91億元。發(fā)揮政府與社會(huì)資本合作（PPP）示范項(xiàng)目引領(lǐng)作用，生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域入庫(kù)項(xiàng)目630多個(gè)。[2]
在關(guān)于生態(tài)治理問(wèn)題的公眾調(diào)查中顯示，總體而言，公眾普遍對(duì)于今后我國(guó)生態(tài)治理工作和生態(tài)環(huán)境的改善有較高的信心度，其中49.1%的受訪者表示“非常有信心”，36.8%的受訪者表示“比較有信心”，11.1%的受訪者選擇了“一般”。相比之下，僅分別有2.3%、0.7%的受訪者表示“不太有信心”和“沒(méi)信心”（見(jiàn)圖2）。
2017年初，時(shí)任環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)陳吉寧在接受有關(guān)采訪時(shí)表示：過(guò)去一年，我們緊緊圍繞中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和《政府工作報(bào)告》部署，落實(shí)大氣、水、土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃，強(qiáng)化污染治理與生態(tài)保護(hù)協(xié)同聯(lián)動(dòng)。盤(pán)點(diǎn)2016年生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域大事，令人振奮。從中央環(huán)保督察制度形成到省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)垂直管理試點(diǎn)，從國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)到生態(tài)環(huán)境損害賠償制度試點(diǎn)，生態(tài)文明制度建設(shè)已經(jīng)按下快進(jìn)鍵，改革步伐加快，成果有目共睹。公眾的信心得到較大地提振。
當(dāng)問(wèn)及“在您看來(lái)，今后生態(tài)治理應(yīng)重點(diǎn)針對(duì)哪些地區(qū)？”時(shí)，75.0%的人認(rèn)為應(yīng)重點(diǎn)針對(duì)“中小城市”，分別有59.4% 和54.7%的受訪者認(rèn)為應(yīng)該重點(diǎn)針對(duì)“大城市”和“小城鎮(zhèn)”，另外還有29.2%的受訪者表示應(yīng)重點(diǎn)針對(duì)“農(nóng)村地區(qū)”（見(jiàn)圖3）。
事實(shí)上，有專家指出，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理已經(jīng)十分緊迫，城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)污染嚴(yán)重，一些城市污染進(jìn)入農(nóng)村，農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)發(fā)生改變。生態(tài)環(huán)境遭到破壞會(huì)制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，甚至危及整個(gè)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。一方面，工業(yè)污染排放和城市垃圾轉(zhuǎn)移成為進(jìn)入農(nóng)村的主要外部污染。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中存在很多重污染企業(yè)，有些化工、建材、冶煉等行業(yè)企業(yè)建在了自然環(huán)境良好的農(nóng)村區(qū)域，甚至是河流和湖泊的周圍。由于一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理者欠缺環(huán)境保護(hù)意識(shí)，致使工業(yè)廢水、廢棄物等隨意排放。這不僅危及當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民的健康，還會(huì)引發(fā)一系列社會(huì)問(wèn)題。另一方面，有些農(nóng)村的城市化發(fā)展導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)發(fā)生改變。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境污染的后果十分嚴(yán)重，如引發(fā)食品安全問(wèn)題，危及農(nóng)民的身體健康，制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。生態(tài)環(huán)境遭到破壞，大氣、水等發(fā)生污染，氣候異常，最為直接的影響就是農(nóng)業(yè)。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和規(guī)模化生產(chǎn)還沒(méi)有達(dá)到發(fā)達(dá)程度階段，農(nóng)業(yè)依然是“靠天吃飯”，氣候變化異常直接導(dǎo)致農(nóng)業(yè)減產(chǎn)，危及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的生態(tài)治理問(wèn)題理應(yīng)得到更高的關(guān)注與重視。