【摘要】要建設人民滿意的服務型政府就要提升公共服務供給績效，滿足人民日益增長的公共服務需求。通過建立多元主體的公共服務供給體系，以需求為導向的公共服務供給制度，以規范化的制度要求約束公共服務供給行為，從而提升公共服務供給績效。

【關鍵詞】公共服務 供給績效 多元主體 【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

近年來，人民群眾對公共服務的需求越來越難以滿足，具體體現在對數量要求越來越多、質量越來越高、形式越來越多樣化、內容越來越個性化。以政府作為單一主體的公共服務供給模式由于其存在效率低質量差等問題，已經不能滿足人民群眾對公共服務的需求。

建立多元主體的公共服務供給體系

19世紀后期，西方各國紛紛建立起了社會福利制度，政府承擔了公共服務供給的全部責任。政府包辦式的公共服務供給制度存在效率低、官僚主義滋生等“政府失靈”的弊病。西方各國開始創新公共服務供給方式，開始了公共服務的市場化改革進程。但是，市場機制在公共服務資源配置中顯然出現了“失靈”的現象，因為“沒有消費者自愿為可以免費享用的服務付費”。對于非競爭性和非排他性的公共服務來說，每個人對該產品的消費不影響對他人的供給，但是無法將任何一個享受者排除出去，或者該排除的成本太高了，以至于我們無法支付。無論是市場機制還是社會機制都不是“萬靈藥”，在公共服務中單純依賴某種機制創新難以解決問題，很多時候只不過是一種失靈代替另一種失靈而已，最后得到的依然是一種次優結果。因此，公共服務領域的市場化改革將目光投向非政府組織，開啟了多元治理的序幕。世界民營化大師薩瓦斯指出，政府的職責是掌舵而不是劃槳。這實際上是一個分工合作的問題，政府和社會組織形成資源互補關系，共同完成公共服務供給。掌舵就是要合理配置公共資源，完善公共服務規劃，集中精力做好決策工作。而具體的服務性工作就是劃槳，將政府不擅長而社會組織有能力承接的公共服務生產承包給私營企業和非營利性機構去做。

另外，長期以來企業被認為是市場經濟的主體，其核心職能是獲取利潤，被排除在公共服務生產之外。企業承擔社會責任的方式也比較單一——捐款，而這種企業“割肉”式的公共服務供給并不具有可持續性。實際上，企業追求利潤、崇尚效率的特點能夠很好的彌補政府在公共服務供給中存在的效率低、成本高等弊病。在公共服務供給體制改革中，企業也被拉入公共服務供給者的行列視作公共服務的供給者之一，形成政府與社會資本合作（ppp）模式進入公共服務生產領域，創新的采用商業手段解決社會問題，彌補了政府資金不足、管理能力欠缺等問題。

以需求為導向的公共服務供給制度

“需求過剩”與“供給真空”并存的矛盾是制約公共服務供給效率的關鍵因素。究其原因主要在于公共服務需求信息不能有效進入公共服務決策環節，存在“替民做主”，“想當然、自以為”等問題，使得公共服務需求與公共服務生產脫節，公共服務決策者與民眾參與的脫節。一些學者認為，我們需要采用一種機制建立起公共服務決策與人民群眾需求之間的聯系，因此他們重視公共服務的需求表達機制。他們認為將需求信息調查與需求表達結合起來，構建一種有效的需求表達機制使社會成員充分地表達其真實偏好，就可以有效地解決需求表達機制與公共服務決策機制脫節的問題。他們將研究的重點放在需求表達的渠道上，主張建立自上而下和自下而上相結合的需求表達方式。

顯然，需求表達渠道的暢通并不能從根本上解決需求與供給不對稱的問題。需求被表達并不等同于需求被滿足，需求表達僅僅是需求滿足的第一步。個人在表達公共服務需求的時候總是從個人的實際需求出發，并不會考慮需求有效性和可行性。公共服務是面向大眾的，必須符合絕大多數人的利益需求；公共服務的生產受到客觀條件的限制，必須符合客觀經濟社會發展規律；公共服務能否被提供受到公共服務供應方生產能力的約束，必須在公共服務生產者的能力范圍之內，也就是說并不是所用的公共服務需求都能被實現，只有有效的公共服務需求才有被滿足的可能性。因此，公共服務需求管理應該包括以下幾個環節：需求采集、需求分析、需求傳遞，與此同時還需要對制度建設、技術支持等輔助工作進行需求管理活動。

規范化的公共服務供給制度

規范化的制度是各主體參與公共服務供給合法性的證明，沒有相關的法律法規，各主體參與公共服務供給就失去了合法性的基礎。另外，規范化的制度是保證參與公共服務供給的各主體能夠按照一定的秩序，有序的、規范的提供公共服務產品。規范化的公共服務供給制度應該包括以下幾個方面：

一是公共服務供給主體的篩選制度。公共服務市場一旦放開會有大量的社會組織、企業涌入，使得供給主體出現層次不齊、魚龍混雜的局面。因此，需要對社會組織、企業參與公共服務的條件作出約束，防止不合格的、不負責任的社會組織、企業進入公共服務生產領域。公共服務供給主體的篩選制度不應是理想化的標準狀態。應該根據社會組織、企業的實際發展狀況制定，同時還要考慮到通過公共服務生產社會組織、企業也會得到提升，因此要重視社會組織、企業的發展潛力。

二是建立多方參與的績效評估機制。公共服務產品首先需要滿足人民群眾的需求，要能夠及時準確的對公眾需求作出回應。人民群眾是服務的直接受益人，也最有權利對公共服務做出評價。因此，在公共服務供給績效評估中要充分尊重人民群眾的意見，以人民群眾的滿意度作為第一標準，避免政府既是“運動員”又是“裁判”的尷尬身份。另外，公共服務具有公共性。 從現代政府治理的基本邏輯的角度來看，“政府存在的目的是為了維護公共秩序、滿足公共需求、實現公共利益”，公共服務的生產與供給必須嚴格遵守公共性的邏輯要求。公共服務績效的考核也要以社會凈福利的增加作為衡量標準。

多元供給主體間戰略合作關系的構建

隨著公共服務供給方式的多元化，社會組織、企業等公共服務供給主體被引入公共服務供給領域，政府與社會組織、企業無可避免需要更多的合作。他們之間的關系也成為制約公共服務供給效率的關鍵因素之一。政府與社會組織、企業的關系合作越是深入，公共服務供給中可調動的資源就越豐富，公共服務供給的績效也就越好。在研究政府與社會組織、企業關系中以“委托代理”理論和“資源依賴”理論為主，依照這兩種理論所建立起的政府與社會組織、企業之間的關系無法克服公共服務供給中缺乏系統性、聯合性，單個主體“單打獨斗”的缺陷。委托代理關系和資源依賴關系只能幫助政府與社會組織、企業建立相對穩固的關系，為社會組織、企業參與公共服務供給找到合理性的證明，并不能提升公共服務供給的績效。

要提升公共服務的績效，要從對公共服務特點的研究開始。公共服務產品都具有周期長、社會效益顯現慢、規劃與生產涉及面廣等特點。比如環境保護，按照我們現有的體制是由政府出資給政策，通過委托代理的方式交由某個社會組織去生產。但是想要環保知識宣傳真正起到成效，就不僅是一個組織能夠完成的。這里就需要政府與社會組織、企業以及社會公眾建立一種戰略合作關系，使各參與主體形成系統性的、整合性的、連貫的公共服務產品輸出，以形成合力實現公共服務績效提升。

（作者單位：陜西省行政學院）

【注：本文系陜西省行政學院院級課題“陜西省公共服務供給績效評價及其改善策略研究”（項目編號：YKT17002）階段性成果】

【參考文獻】

①張文禮：《合作共強：公共服務領域政府與社會組織關系的中國經驗》，《中國行政管理》，2013年第6期。

②楊寅、王輝：《公共行政學》（第二版），北京：北京大學出版社，2009年。

責編/孫垚 美編/楊玲玲