【摘要】失地農民是我國改革開放的重要貢獻者，同時也是社會生活的弱勢群體。國家亟需建立健全失地農民社會保障的法律體系，為失地農民更好的生活提供社會保障和法律保障。

【關鍵詞】失地農民  社會保障  法律體系建設    【中圖分類號】D90-052    【文獻標識碼】A

改革開放以來，國家大力推進城市化和工業化，城市周邊和工業園區周圍越來越多的農民土地被開發利用，這部分失地農民成為了社會發展過程中的特殊群體，既不能得到繼續享受土地帶來的保障，同時也不能像城市居民享受到最為基礎的社會保障。面對日益增長的失地農民群體，如何解決這部分群體的基本生活保障問題已經成為政府需要研究的重要課題。

當前失地農民生活的現實困境

在我國城市建設、工業園區發展及國家項目和房地產開發過程中，因為土地需求，對需要占用的土地進行有償占用，農民擁有的農業用地從性質上轉變為非農業用，失去土地的農民會獲得相應的一筆補償，但由于我國失地農民不善于投資理財，導致這部分資金會很快用掉，之后就會面臨諸多問題。

一是農民失去土地就失去了最根本的生活保障。在農村地區土地是農民賴以生存的基礎性要件，一旦失去土地就意味著失去了最為穩定的收入，同時也失去了最后的保障。盡管政府會按照國家和各地區補償標準對農民進行一次性補償，但一般補償金額有限，特別是沒有將未來物價上漲和通貨膨脹的因素考慮進去，面對有限的補償既不能將其作為自我保障的經濟基礎，也不能發揮出最低保障的社會功能。一旦一次性補償和安置費用使用之后，生活水平將會直線下降，逐漸成為社會困難群體。

二是失地農民缺乏生存技能就業困難。失地農民在失去土地之前始終以土地作為其主要勞動對象，對于其他行業都不夠了解，在就業方面難以找到合適崗位。同時，農民缺少就業技能，年齡都比較偏大，要想從事收入可觀的崗位比較難，只能從事收入低廉的重體力勞動。由于部分農民對理財沒有正確認識，用掉補償和安置費用之后，沒有長久打算只是想通過政府救濟度日，個別人還容易染上其他惡習，成為社會不穩定因素。

三是融入城市生活較為困難。很多農民在失去土地之后，就會利用現有的資金在城市中購買房子定居，但這部分失地農民很難在城市中尋找滿意的工作，在生活上缺少基礎和保障，很少在城市中有自己的生活圈子，也很難享受到城市居民應有的待遇和福利，更不能享受到城市的各種社會保障。這種被城市排外的心理感受，對失地農民的打擊是巨大的，特別是當失地農民用自身的價值觀念和審美觀點來評判社會事務更容易遭到城市人的嘲笑，這種心理不適應也很難讓農民融入城市生活。

失地農民社會保障的法律體系缺失

失地農民社會保障之所以不能得到有效落實，歸根結底就是政府沒有相關的法律依據進行具體安排，因此法律體系的缺失造成了失地農民社會保障問題。主要集中在三個層面：

一是失地農民社會保障相關立法不夠完善。從目前看，我國還沒有針對社會保障問題設立的專門法律條文，相關部門針對社會保障存在的問題都是從各自角度出發，通過政策文件和臨時性的法律條文進行解答。這種缺乏系統性的法律對于指導失地農民社會保障問題顯然缺乏合法性，同時這些法律條文出臺的時間非常早，已經不適合解決當前失地農民社會保障存在的諸多難題。雖然我國《憲法》在2004年對土地征收補償問題進行了相關規定，但規定缺乏具體可操作性；再比如《土地管理法》也對失地農民的一次性補償進行了相關說明，但由于其補償標準過于靜態化，也缺少動態指導意義，在實際操作中也容易混淆；我國《物權法》在2007年籠統地涉及到了征地補償安置問題，但對于具體操作并沒有提及，也具有其內在局限性。綜合上述法律，我們能夠看到，幾乎沒有涉及到失地農民社會保障問題，在個別地方政府探索制定的失地農民社會保障辦法中，由于缺少相關法律依據，其實效性不強。即使能夠執行，但由于缺少相關法律責任和監督機制，保障資金很難落到失地農民頭上，多數被擠占、挪用。

二是現行征地補償標準很難與土地實際收益對等。根據現行《土地管理法》征收征地主要為前三年平均年產值的六倍到十倍標準。這其中對于農業所遇到的自然災害，農業未來發展境況，市場通貨膨脹和物價上漲等諸多因素都沒有進行充分考慮。對安置補償費用進行了限額，不能夠超過前三年平均年值的十五倍。這種硬性的靜態規定，很難讓農民對當前的土地征收政策信服，特別是一些人口多土地少的地區，本身就依靠土地生活，由于補償數額較少，出現了大量的信訪事件和維穩事件，究其根源還是法律的滯后性和不系統性。一方面土地收益和土地價值之間無法對等，受到自然災害和未來科技影響，土地產值在不同條件下出現很大變化。另一方面，對土地增值問題沒有進行考慮，未來土地增值空間巨大，僅僅憑最近三年平均值作為參考標準不太合理。此外，征地補償與農民實際生活需求并不掛鉤，由于補償數額有限，僅僅能夠農民幾年生活，這種不合理性也源于法律缺失問題。

三是當前我國還沒有構建起針對失地農民的社會保障體系。當前，受到多重因素影響，我國農村社會保障體系的構建還不夠系統，靠地吃飯、靠家庭實現自我保障的局面依然沒有太大改觀。一旦失去土地，農民的身份就有些名副其實，這種土地和家庭的保障體系也將被打破。在二元制的現實背景下，失地農民又不能進入城市保障體系之中，失地農民就夾在兩難境地之間。特別是這些失地農民自身的特殊性，在進入城市居民社會體系之后，并不能享受到同等的待遇和條件。

失地農民社會保障的法律體系建設

通過法律體系建設促成失地農民社會保障體系構建成為失地農民當前最為關心的問題，為此我們應該從失地農民社會保障的法律體系建設上尋找現實出路。

一是構建失地農民社會保障的法律體系應該首先破解二元制結構問題。二元制經濟結構下，我國刑法、民法和勞動法等諸多法律無法有效的維護失地農民權益。因此，在構建失地農民社會保障的法律體系過程中，一定要解決二元制結構問題，在立法理念和立法體系上消除二元制結構，構建出一套符合國家現實國情和失地農民現實情況的社會保障法律體系，通過社會保障法律體系的構建，讓失地農民的社會保障能夠有法律依據，各級政府在解決失地農民問題上也能夠依法行政，為失地農民提供更加有效的服務。

二是在構建失地農民社會保障的法律體系過程中要站在農民角度。我國還沒有從宏觀上出臺一部針對失地農民加入城市社會保障的法律文件，同時較高的進城成本也讓缺少收入的農民望而卻步。因此在制定農民社會保障的法律體系過程中一定要從失地農民角度多思考、多研究。一方面，這一法律體系要將失地農民的社會保障制度進行全面的規范，在具體內容上要盡量向城市社會保障體系靠攏。在就業和培訓教育方面也要制定一定的規范和支持政策，在征地補償標準和一次性安置費用上進行調整，提升法律體系的全面性。另一方面，要明確失地農民社會保障實施主體和相關運行機制。在法律條文中要對政府、失地農民、征地人等相關責任和義務予以明確，在運行機制上要明確監督責任主體，對所有程序予以監督，推動運行的科學化和透明化。

總之，失地農民作為我國改革開放的重要貢獻者，同時也是社會生活的弱勢群體，亟需國家建立健全失地農民社會保障的法律體系，為失地農民更好的生活提供社會保障和法律保障。

（作者為漢江師范學院旅游與管理系副教授）

【參考文獻】

①林俏：《城市化進程中失地農民社會保障權利研究》，《天津行政學院學報》，2016年第2期。

②扶廷鳳：《城鄉一體化進程中失地農民社會保障的法律體系建構》，《農業經濟》，2015年第4期。

責編/孫垚    美編/楊玲玲

聲明：本文為人民論壇雜志社原創內容，任何單位或個人轉載請回復本微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。