【摘要】“9·11”恐怖襲擊事件之后，為了有效應對一系列非傳統安全威脅，英、德兩國都開始進行國家安全體制的改革，對現有國家安全機構設置也作出了調整。英國“扁平化”國家安全機構設置使其擁有強力的一線實務部門和反應迅速的運行機制，但出現了部門間協作能力差、信息壁壘等弊端；德國“官僚制”的集權式國家安全機構設置保證了整個系統明確的分工和高效的執行力，但也未能避免由于“官僚制”模式本身的結構性缺陷而導致的一系列問題。

【關鍵詞】英國  德國  國家安全體制改革  國家安全機構設置    【中圖分類號】D815.5    【文獻標識碼】A

冷戰結束后，傳統安全威脅和非傳統安全威脅因素相互交織，國際形勢和影響國家安全的問題出現了新的變化。尤其是“9·11”恐怖襲擊事件的慘痛教訓，促使西方各國重新審視和思考舊有國家安全體系的缺陷與不足，紛紛著手進行國家安全體制的改革。

英、德兩國國家安全機構調整和重構

第二次世界大戰之后，為了使國家免受戰爭的威脅，歐洲主要國家紛紛以原有的軍事、情報及警察等相關機構為基礎，整合相關資源，建設了現代意義上的國家安全體系。冷戰結束之后，國際經濟政治環境發生了深刻變化，以恐怖主義為代表的非傳統領域因素取代了傳統領域的軍事因素，成為威脅國家安全的主要來源。“9·11”恐怖襲擊事件對于西方世界的強烈觸動和長久以來的恐怖主義隱患，促使英、德兩國加快推進國家安全機構的調整與重新構建。

英國——國家安全體系的“扁平化”調整。英國并沒有一個單獨機構負責所有方面的國內安全保衛工作，而是由內政部及其管轄下的多個機構共同承擔。英國國家安全體系由內政部及下設的內閣辦公室、稅務及海關總署、交通運輸安全及應急局、衛生防護局、交通部、工業貿易部及多個警察執法機構組成，多位大臣、部長及其領導的機構既有分工、又有合作，共同負責國家安全工作（如圖1）。

圖1 英國國家安全機構圖

英國國家安全機構設置層級較少，從最高領導機構內政部到一線安全實務部門最多不超過四級；而進入新世紀之后的若干改革措施及新設的首相直接問責制度，縮短了領導部門和實務部門之間的距離，進一步加強了這種“扁平化”的趨勢。

“9·11”恐怖襲擊事件之后，英國政府調整了國家安全戰略思想。2002年，英國政府發布“部際反恐戰略”，提出了“4Ps”（Prevent, Pursue, Protect and Prepare）戰略思想。“4Ps”戰略思想一經提出，就成為英國國家安全和反恐工作的指導思想。在這一思想指導下，英國國家安全機構也作出了相應的調整：2002年，時任英國首相托尼·布萊爾在內閣辦公室下新設了安全與情報協調辦公室，直接負責全局統籌危機管理和反恐工作。安全與情報辦公室目前的主要工作重點是確保英國“部際反恐戰略”的貫徹和實施；2003年，英國政府在“軍情五處”轄下設立聯合情報分析中心，其主要職責是對危害國家安全的潛在威脅和早期預警信息進行收集和評估。聯合情報中心旨在打破部門之間的信息壁壘，將國家安全體系內的十余個政府部門管轄下的約一百個機構的情報信息進行整合和分析，進一步加強部門協作，為國內安全保衛、反恐、對外安全保衛工作提供長期的理論、技術、政策和實操方面的支持。

德國——“官僚制”國家安全體系的不斷強化。德國國家安全體系是以1949年《基本法》（德國憲法）為基礎建立的，經過數十年的演變，形成了一個以聯邦安全委員會為核心，由聯邦、州、和地方層級的多個部門構成嚴謹的“官僚制”集權國家安全體制（如圖2）。德國安全體系的最高領導機構是聯邦安全委員會，其前身是成立于1955年的聯邦國防委員會，成立后職能和地位幾經變化，直至“9·11”恐怖襲擊事件之后，其職權才得到空前擴展，成為德國安全體制的核心部門。聯邦總理擔任聯邦安全委員會主席一職，其他成員包括聯邦總理府主任、外交部長、內政部長、國防部長、司法部長、財政部長、經濟合作及發展部長，主要負責授權對外軍備、協調政府各部門安全政策、討論或決定德國安全戰略方向。

圖2 德國國家安全機構圖

“9·11”恐怖襲擊事件后，為應對愈發嚴重的恐怖主義威脅，德國以反恐立法為先導，通過立法整合，進一步加強了集權式國家安全體系的構建。2002年1月，德國通過了《德國反國際恐怖主義法》，整合包括《聯邦憲法保衛法》、《軍事反間謀局法》、《聯邦情報局法》以及《1975年能源安全法》等在內的二十余部安全法律。這二十余部法律基本覆蓋了德國國家安全機構內的所有機構，從立法角度加強了德國國家安全機構的緊密性和整體性。《德國反國際恐怖主義法》至2007年1月到期后，德國又通過《德國反恐怖主義補充法》以做延續。近年來，德國又通過了《共同反恐數據法》和《空中安全法》，進一步通過立法手段將相關機構整合入國家安全體系之中。

英、德兩國國家安全機構設置的各自優勢

英國國家安全機構設置優勢。英國“扁平化”國家安全機構設置簡化了領導機構與實務部門之間的命令傳達和信息反饋程序，這為國家安全各項工作的開展提供了兩大優勢：

一是政策從制定到實施具有速度優勢。國家安全機構層級的減少，使得領導部門制定的各項方針政策可以更快速地自上而下傳達到實施機構，一線實務部門搜集到的情報信息也能更快速地自下而上反饋到決策機構。因此，英國在應對各類（尤其是恐怖主義活動所引發的）安全問題時，就具備了危機處理和應急反應方面的速度優勢。

二是有助于各部門、機構自身的能力強化。國家安全機構的“扁平化”可以使更多部門、機構接觸到國家安全實務工作。在長期的一線工作中，各部門的信息、資源和工作能力都可以在實踐中得到實時更新和優化。由于機構層級的減少，機構整體下沉，很多二級部門實現了決策機構和實務機構的一體化，這樣一方面可以保證國家安全方針和政策的制定能夠更切合國家安全的實際需要，更具有針對性和可行性；另一方面賦予各部門、機構更多的權力，可以增強部門、機構在工作中的內驅力，促使部門、機構完成自身能力的提高和強化。

德國國家安全機構設置優勢。不同于英國，德國國家安全機構呈現出高度的集權化特征。負責國家安全實務的六大機構的部長全部是聯邦安全委員會的成員，而聯邦安全委員會的主席又由聯邦總理擔任，這就使得聯邦安全委員會在國家安全領域成為了一個集權機構。聯邦國家安全委員會掌握著國家安全事務中的絕對權力，委員會及六大機構以外的國家安全部門權力極為有限。這種相對成熟的“官僚制”機構設置形式具有以下優勢：

一是國家安全系統具有極強的執行力。由于與國家安全工作相關的立法、決策、軍事、警務等職權高度集中在聯邦國家安全委員會，委員會以外的各機構和部門只有執行權而沒有決策權，這就保證了各項國家安全方針政策一旦經由聯邦國家安全委員會制定和發布，在實施過程中就不會遇到阻力，進而充分保障了國家安全系統的執行力。

二是各國家安全機構分工明確、職責清晰。在“官僚制”集權模式下，德國各國家安全機構有著嚴格的權責劃分。一個突出的表現就是軍隊、警察與情報部門的責任規劃：德國聯邦防衛軍純粹執行軍事防衛任務，絕不代行警察職務；警察職責集中于維持治安與國內穩定，行使打擊犯罪、維持社會治安及公共秩序的公權力，但無情報偵察權；情報部門負責情報業務的偵察工作，不行使公權力。即使在部門內部，德國國家安全機構也依然有著明確職權劃分。以情報機構為例：聯邦情報局的權限只能是收集國外情報；聯邦憲法保護局的權限只能是收集國內情報；軍事情報局則收集與軍隊安全相關的情報。明確的權責劃分保證了各部門、機構有明確的分工，在具體工作中既有利于實現各部門的專業化，又能最大限度地避免資源浪費。

英國國家安全機構的“扁平化”設置，使得部門之間互有重疊、權責不清，協調性差，信息壁壘等問題嚴重

英國國家安全機構的“扁平化”設置，使得英國國家安全體系的第二層級有超過十個部門，過多同級部門的存在，不可避免地造成了國家安全工作中的一些問題：

一是機構、部門之間互有重疊，權責不清。這一問題集中發生在英國國家安全體系中的第二層級，以交通部為例：交通部領導的英國交通警察部門負責英格蘭、威爾士和蘇格蘭的鐵路系統和包括倫敦地鐵等都市交通系統的安全；但同時，內政部還下設了交通運輸安全及應急局，負責包括航空、航海和鐵路在內的公共交通及其設施的安全。顯然，英國交通警察和交通運輸安全及應急局在職責上嚴重重疊，在實際工作中難免出現重復，造成人力和資源的浪費，甚至有可能導致部門之間的矛盾與內耗。

二是機構、部門之間協調性較差，信息壁壘問題嚴重。英國國家安全機構“扁平化”設置方式所形成的部分機構決策、實施一體化，雖然有利于部門自身的能力強化，但同時也為部門間的協作制造了困難。由于職能重疊的情況存在，一旦兩個同時具有決策權的同級部門作出不同決策，必然會造成實際工作中混亂。而更嚴重的問題在于，由于部門之間級別相同，互相之間沒有明確的上下位關系，實際工作中的混亂很容易導致部門之間的矛盾和沖突。這就造成了英國國家安全體系中，部門間協調性較差，并且容易形成信息壁壘。

德國“官僚制”的集權式國家安全機構設置，使得機構職權被過度限制、工作缺乏主動性，機構固化、體制改革和創新困難

德國社會學家馬克斯·韋伯在其所著的《支配社會學》一書中，曾經構想了一個以統一集權、嚴格層級和專業化分工為特征的理想化的“官僚制”機構組織形式，近一個世紀之后，德國構建的國家安全機構體系也基本上具備了上述特點。然而，正如中外學者對于韋伯“官僚制”理論的批判，德國國家安全機構設置也存在著由于“官僚制”模式的結構性問題而產生的若干弊端：

一是一線機構職權被過度限制，工作缺乏主動性。德國安全機構體系的權力過于集中，且層級過于嚴格，必然會導致一線實務部門權力過小，在工作中限制過多。這就會造成一線實務部門在工作中墨守成規，唯上級是從，缺乏主動性，而對于國家安全影響更為嚴重的是，一線實務部門在過度的限制下，極易出現畏于越權而推諉不作為的現象。德國憲法保衛局于2002年發布的官方報告中就明確指出，德國普遍出現地方安全部門將恐怖分子從管轄內的州驅趕到其他州，但恐怖分子依然在德國境內的情況。

二是機構層級過于嚴格，運行程序復雜，應對突發安全問題反應緩慢。德國國家安全機構運行模式的一個明顯特征就是由基層到中央的明確層級制度，安全工作從地方層級開始執行，如果有必要才依次由州和聯邦機構介入。這種過于嚴格的層級制度和復雜的運行程序必然會造成整個國家安全系統缺乏靈活性，進而導致反應緩慢。

三是機構固化，體制改革和創新困難。源于嚴格層級和制度的保守性是官僚制產生弊端的主要原因，而官僚制的成熟和發展也不斷加強層級和制度的嚴格程度，進而導致機構和部門的固化。德國國家安全機構的發展也遵循著這一規律。在聯邦國防委員會時期，德國國家安全的核心領導構架就是由聯邦總理與國防、外交、內政、經濟、財政部長組成，經過六十余年的發展，這個核心領導構架的變化僅僅是加入了司法部長。由此可見，德國國家安全體系和機構已經高度固化，而機構的固化則導致權力和利益固化，這就造成很難對現有體制進行改革和創新。畢竟體制改革和創新必然要觸動現有部門的利益，也就不可避免地遭遇很大的阻力。事實上，德國國家安全機構甚至在集權化改革的進程中也已經遭遇了挫折。2008年，德國總理默克爾提出建立國家安全委員會，進一步擴大（聯邦安全委員會改組成的）國家安全委員會在國家安全工作中的權力。但是由于成立國家安全委員會將擴大總理在國家安全事務中的決策權，觸動了多方利益，這一提案遭到強力反對，最終不了了之。

國家安全機構設置是否具有科學性和先進性，直接關系著國家安全工作能否切實有效地維護國家安全與社會穩定

國家安全機構設置是國家安全體制不可或缺的重要組成部分，機構設置是否具有科學性和先進性，直接關系著國家安全工作能否切實有效地維護國家安全與社會穩定。結合對于英、德兩國國家安全機構設置的研判與分析，對于我國國家安全體制改革提出以下四點建議：

一是將提高應對非傳統安全威脅的能力作為國家安全機構設置的改革方向。冷戰的結束及全球化進程的不斷推進，促使世界秩序重塑，國際政治經濟環境發生劇變，各類非傳統安全威脅日益凸顯。不僅僅是恐怖主義問題，難民大量涌入對德國社會穩定造成的巨大影響，“脫歐”對英國經濟產生的難以預測的潛在威脅等，都對各國國家安全體系構成了嚴峻的挑戰。英國“4Ps”安全戰略思想與《德國反國際恐怖主義法》，都是以應對非傳統安全威脅為宗旨。因此，將提高應對非傳統安全威脅的能力作為重點，是新時期國家安全體制改革的應有之義。在國家安全機構體系設計中，應當側重提高對非傳統安全問題的反應與處理能力，對非傳統安全威脅的預警與監控能力以及對非傳統安全隱患的發現與排查能力。

二是構建彈性國家安全決策機制。一國之國家安全方針和政策，關系到國家能否從容應對來自國內外的傳統、非傳統安全威脅，也關系到能否為國家發展創造穩定的環境和良性的空間。作為國家安全方針政策制定和實施的載體，國家安全機構的設置必須要以能否保證其順利、有效的實施為基點。方針和政策沒有權威性，就只是一紙空文；沒有可行性，則無異于坐而論道。因此，在國家安全機構的設置中，有必要構建具有彈性的決策機制，使國家安全決策權既可以掌握在領導機構手中，保證其不打折扣地實施，又可以下放到實務部門，在實踐中將方針、政策不斷改進和完善。彈性的決策機制還可以一定程度上避免單一部門長期把控決策權，造成部門利益固化的問題。

三是同時推進國家安全中層部門專業化和下沉化。中層部門在國家安全機構體系中即是頂層部門的決策執行者，又是一線實務部門的決策發布者，可以說，中層部門能否高效地行使其職權、發揮其能力，對于國家安全工作起著至關重要的作用。中層部門的設計與組建，應當專業化與下沉化并行。下沉化可以增加中層部門的內驅力，能夠實時進行部門優化；專業化可以使中層部門分工明確，避免出現英國國家安全部門職權重疊的情況，規避信息壁壘問題的發生，再輔以領導機構的全局指揮，合理分配資源，做到部門內驅力和部門協作性的平衡。

四是推行長效與臨時雙套國家安全機構運行機制。從新時期各類多發非傳統安全問題的特點來看，國家安全系統既要能夠對潛在的安全隱患進行長期有效的控制，又要能夠對突發的安全威脅進行及時的應對和處理，單一的國家安全機構運行機制顯然已經不能滿足當前國家安全現實需要。因此，國家安全系統需要推行雙運行機制：在日常工作中，以嚴謹的部門層級設置和問責體系為基礎，建立一套分工合理、能夠穩定運行的長效運行機制，以長期管控各類安全隱患，保持社會穩定；當恐怖襲擊、疾病、自然災害等安全問題突發時，啟動臨時國家安全機制，打破部門限制、簡化運行流程，及時制定應急計劃，進行危機的快速反應和處理，避免事態的進一步擴大。

（作者單位：中國人民公安大學）

【注：本文系中國人民公安大學研究生創新基金項目“歐盟主要國家安全體制、機制改革及研究啟示”（項目編號：2016JKF01413）研究成果】

【參考文獻】

①李泓霖、毛欣娟：《西方國家安全理論嬗變及啟示》，《中國人民公安大學學報（社會科學版）》，2016年第5期。

②張驥：《世界主要國家國家安全委員會》，北京：時事出版社，2014年，第198頁。

③劉勝湘、許超：《德國聯邦安全委員會的演變探析》，《德國研究》，2015年第2期。

責編/張蕾    美編/楊玲玲

聲明：本文為人民論壇雜志社原創內容，任何單位或個人轉載請回復本微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。