【摘要】農業供給側結構性改革，是為破解農業深層次結構性矛盾而從生產端和供給側展開的綜合配套改革。推進農業供給側結構性改革，要從產業層面、要素層面和制度層面展開，多層面協調推進，要圍繞“降本、提質、增效”這一核心任務，實行組合式的支持政策。

【關鍵詞】農業 供給側 結構性改革 【中圖分類號】F320 【文獻標識碼】A

推進農業供給側結構性改革要謹防“新瓶裝舊酒”

當前，中國農業發展的主要矛盾已經由過去的總量不足轉變為結構性矛盾，而供給側的體制機制障礙則是形成這種結構性矛盾的根本原因。正因如此，2015年12月召開的中央農村工作會議明確指出，要“著力加強農業供給側結構性改革，提高農業供給體系質量和效率”；隨后，2016年中央一號文件進一步強調要“推進農業供給側結構性改革，加快轉變農業發展方式”；2017年中央一號文件又把深入推進農業供給側結構性改革作為當前農業農村工作的主線，并從國家層面進行了頂層設計，明確了改革的主要目標、主攻方向、重點任務和具體措施。

農業是國民經濟的基礎性產業和弱質性產業，也是當前深化供給側結構性改革的重要領域。農業供給側結構性改革是農業領域的供給側改革和結構性改革的有機整合，它并非單純是農產品生產結構的調整問題，更涉及到農業供給體系和結構的優化、農業生產方式的轉變、農業供給質量和效率的提高、農民收入的增加以及農業競爭力和可持續發展能力的增強，其核心是在確保國家糧食安全、確保農民增收、確保農村穩定的基礎上，從生產端、供給側入手，全面深化體制改革和機制創新，優化農業產業體系、生產體系和經營體系，提高農業供給質量和效率，保障農產品有效供給，促進農業結構優化和提質增效，最終實現農業的轉型升級和現代化。深入推進農業供給側結構性改革，一定要樹立大農業的理念，立足生產端和供給側，把著力點放在全面深化體制改革和機制創新上。要通過深化供給側結構性改革，促進農業發展“由過度依賴資源消耗、主要滿足量的需求，向追求綠色生態可持續、更加注重滿足質的需求轉變”。

扎實有效推進農業供給側結構性改革，必須消除一些思想上的認識誤區。一是要堅守耕地紅線，確保糧食生產能力不降低，絕不能借“增收”“增效”“改革”之名，把耕地改少了、把糧食產量改下去了。二是要科學把握農業供給側結構性改革的內涵，防止出現概念泛化和濫用的傾向。在改革方案設計中，不能把農業改革甚至農村改革都標榜為農業供給側結構性改革，這樣容易誤導農業供給側結構性改革的主攻方向，使改革難以達到預期的效果。三是要謹防“新瓶裝舊酒”，把單純的農業結構性調整當成是農業供給側結構性改革。當前，各級政府部門推進農業供給側結構性改革的熱情很高，但有不少地方把著力點放在單純的農產品結構調整上，而忽視農業供給側的體制改革和機制創新，忽視農業生產方式轉變和提質增效，最終使農業供給側結構性改革淪為了單純的結構性調整。四是要處理好政府與市場的關系，防止出現政府過度干預甚至取代市場的傾向。深入推進農業供給側結構性改革，既要更好發揮政府的作用，又要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，要依靠統籌協調、綜合配套的供給側改革，全面激活主體、要素和市場，激發農業發展新動能，而不能脫離農民的意愿，忽視市場主體的作用，實行大包大攬，用政府取代市場，從而扭曲市場的資源配置。

多層面協調推進農業供給側結構性改革，提高各項改革措施的精準性、有效性和持續性

農業供給側結構性改革，主要是為了破解深層次的結構性矛盾而從生產端和供給側展開的綜合配套改革。這些深層次的結構性矛盾，不僅表現在農產品供求結構失衡、農業生產經營組織化程度低、基礎設施和技術裝備落后等方面，而且體現在農業發展方式粗放、國際競爭力不強、農產品質量和安全問題凸顯上。要從根本上破解這些結構性矛盾，就必須從生產端、供給側入手，以提高農業供給質量和效率為主攻方向。從策略上看，推進農業供給側結構性改革，需要從產業層面、要素層面和制度層面展開，實行多層面協調推進的結構性改革，切實提高各項改革措施的精準性、有效性和持續性。

在產業層面，要著力通過激活主體、完善產業鏈條，促進縱橫向的多層次產業融合，不斷優化農業生產、經營和服務體系。一是要尊重農民的意愿，充分發揮農民的創造性和主體作用，鼓勵和引導億萬農民投身到農業農村改革實踐和創新創業中來，讓農民更多地分享改革的紅利。二是要培育壯大家庭農場、農民合作社、龍頭企業等新型經營主體和服務主體，并采取股份合作、土地托管、代耕代種等多種方式，因地制宜發展多種形式的適度規模經營，以從根本上改變長期制約農業發展的小規模分散經營和小農生產方式。三是充分挖掘和拓展農業的生產功能、生態功能、生活功能、休閑功能、景觀功能、示范功能、文化傳承功能等，大力發展生態農業、休閑農業、觀光農業、創意農業等，推動農業產業鏈條的多維延伸，提高農業的價值和綜合效益。四是圍繞市場的需求，按照前后兩端延伸的思路打造農業全產業鏈，構建貫穿于農業生產全過程、全方位的產前、產中和產后服務體系，實現農業的縱向融合和一體化。五是促進農業與二三產業尤其是文化旅游產業的深度融合，大力發展農產品加工、農業文化、農業旅游、農業電商、“農業+康養”等產業，實現農業的橫向融合和一體化。

在要素層面，要通過深化改革，激活勞動力、土地、資本、科技創新等要素，優化資源配置，提高土地產出率、資源利用率和勞動生產率。一是激活勞動力。要著力加強農民素質和技能培訓，搞好現代青年農（林）場主培育和新型農業經營主體帶頭人輪訓工作，大力倡導和推廣農業工匠精神，鼓勵農民和回鄉下鄉人員采取多種方式開展農業規模化經營，激發多元化主體參與農業現代化建設的活力。二是激活土地。土地是農民的“命根子”，也是農民最大的財富。要加快農村承包地確權登記頒證，認真落實和完善農村土地“三權分置”辦法，積極開展土地承包權有償退出、土地經營權抵押貸款和入股農業產業化經營等試點，大膽探索擔保抵押、土地入股、土地托管、代耕代種、聯合經營等多形式放活土地經營權的有效途徑，為現代農業發展激發新的活力。三是激活資本。重點是整合政府各種涉農資金，實行“大專項＋任務清單”管理方式，采取PPP、以獎代補、貼息、信貸擔保、風險補償基金、農業發展投資基金、政府債券、特許經營等多種途徑，撬動社會資本廣泛參與農業生產經營和現代化建設，引導城市工商資本到農村投資發展規模化的現代高效農業。四是激活科技創新。要進一步加大農業科技資金投入，整合各方面科技創新資源，完善國家農業科技創新體系、現代農業產業技術體系和農業科技推廣服務體系，鼓勵工商資本、民間機構和農業企業加強農業科技研發，依靠科技創新激發農業發展新活力，形成科技創新驅動和引領現代農業發展的新格局。

在制度層面，要圍繞改革的目標和任務，采取綜合配套、協調推進的方式，構建有效的制度供給體系。總體上講，農業供給側結構性改革涉及諸多層面和不同要素，需要各項改革措施的綜合配套和協調推進。除激活要素、深化要素體制改革和完善農業補貼支持政策外，還應協調推進多方面的改革。一是完善農產品價格形成機制。要進一步完善稻谷、小麥最低收購價政策，推進玉米市場定價、價補分離改革，調整大豆和新疆棉花目標價格政策，全面深化農產品價格形成機制市場化改革，充分發揮價格對大宗農產品供求關系的調節作用。二是推進農產品收儲制度改革。要逐步分離商業儲備與政策性儲備，科學確定糧食等重要農產品國家儲備規模，進一步優化糧食儲備結構，積極探索民營企業參與糧食政策性收儲和地方儲備，支持家庭農場、農民合作社科學儲糧，真正做到“藏糧于民”，推動糧食儲備市場經營主體多元化。三是完善農業生態補償機制。繼續實施退耕還林還草、退牧還草工程，進一步完善草原生態保護補助獎勵和林業補貼政策，在對農業生態價值進行科學核算的基礎上，積極探索農業生態補償制度，對糧食種植按畝給予相應的生態補償。四是健全農業保險制度。要進一步擴大農業保險覆蓋面，逐步建立口糧作物的農業保險全覆蓋制度，并不斷創新農業保險新產品，提高農業保險保障水平，為現代農業發展構筑一道牢固的“防洪壩”。

圍繞“降本、提質、增效”實行組合式支持政策

降成本、提質量、增效益是農業供給側結構性改革的重要任務。推進農業供給側結構性改革，必須圍繞“降本、提質、增效”這一核心任務，實行組合式的支持政策。

首先，保障國家糧食安全絕不能放松。當前，中國農產品出現了供過于求與生產不足并存的矛盾，其中，玉米、棉花等庫存過高，大豆和食糖等進口依賴程度較大。推進農業供給側結構性改革，必須圍繞市場需求優化農產品供給結構，減少無效、低效供給，擴大有效和中高端供給。但是，中國人多地少，糧食需求量很大，確保國家糧食安全不僅是重大的國家戰略，也是一項基本國策。因此，推進農業供給側結構性改革，必須以保障國家糧食安全為前提，在確保糧食生產能力不降低的條件下，優化農產品結構，提高農業供給質量。要科學合理劃定稻谷、小麥、玉米糧食生產功能區，保護和優化糧食產能，穩定水稻、小麥生產，調減“鐮刀彎”地區籽粒玉米，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。同時，要加大對糧食主產區的支持力度，完善糧食主產區利益補償機制，穩定產糧大縣獎勵政策，確保主產區農民在為國家糧食安全做出貢獻的同時能夠獲得穩定合理的收益。

其次，進一步完善農業補貼支持政策。近年來，中國對農業的“黃箱補貼”逐步逼近農業產值的8.5%，這是中國加入WTO的承諾上限。為此，要進一步完善農業補貼政策，調整農業補貼方式，增強補貼的指向性和精準性，重點是加強對糧食主產區、糧食適度規模經營、耕地地力保護、綠色生態農業、農民收入等的補貼力度，切實提高農業補貼的效能，促進農業補貼由“黃箱補貼”轉變為“綠箱補貼”，由價格補貼轉變為收入補貼，由刺激生產轉變為支持綠色生態和適度規模經營。同時，要加大各級政府對農業尤其是對農業科技研發、科技推廣、農田基本建設、農業基礎設施和公共服務等的投入力度，將農業科技服務等納入政府購買公益性服務的范圍。此外，要盡快制定“大專項＋任務清單”實施方案，明確約束性和非約束性任務清單，以引導和規范地方對涉農資金的整合和統籌使用。

最后，為農業綠色轉型提供政策支持。長期以來，中國化肥、農藥等農業化學品的使用處于較為過量的狀況。推進農業供給側結構性改革，必須堅持農業發展的綠色化方向，從根本上改變過去那種主要依靠化學農業支撐產量增長的農業發展模式，構建一個以有機、生態和綠色農業為支撐，追求質量和效率的新型農業發展模式。為此，需要加大農業面源污染治理力度，分階段、分品種、分區域推進化肥、農藥使用從零增長逐步向減量使用轉變。同時，要大力推廣精準施肥技術和高效施肥施藥機械，推廣高效、低毒、低殘留農藥，不斷提高化肥和農藥使用效率，從源頭上減少化肥和農藥施用對環境的污染。此外，還要建立并完善全國性的農產品質量追溯平臺，保障農產品和食品安全；大力提倡和推廣有機肥替代化肥，并在財政貼息、獎補、減免稅、加速折舊等方面給予政策支持。

（作者為中國社會科學院農村發展研究所所長、研究員）

【參考文獻】

①魏后凱、韓磊：《中國農業發展的中長期展望》，《中國經濟學人》，2016年第4期。

責編/楊鵬峰 美編/于珊