【摘要】戶籍改革的方向不能僅僅定位于實現國家經濟更快速的發展和政治環境的穩定，也應致力于建立一個公平公正、真正以人為導向的國家。從這個意義上說，戶籍改革的目標應由傳統的工具性目標向權利價值目標轉變。正在進行的戶籍改革，并不能被簡單地視為公共治理手段的提升，而是我國法治進程中的重要舉措。
【關鍵詞】戶籍改革 國家治理 平等權 【中圖分類號】D669 【文獻標識碼】A
戶籍登記產生的最初原因是為了便于人口和治安管理，但國家對城鄉居民在勞動就業、社會福利等方面的區別對待，卻與戶籍登記制度捆綁在一起，長期地被固定下來，從而成為戶口所帶來的最大“附加價值”。因為附著在戶籍制度上的種種差別對待，戶籍制度最終在城鄉之間劃出一道巨大的“身份鴻溝”。事實上，戶籍登記管理本身并無問題，有問題的是以戶籍為載體的城鄉不平等。這些不平等主要體現于在諸多本應屬于公共資源方面的差異處理和對農民這一群體的差別對待。而伴隨這些差異處理和歧視對待逐漸受到挑戰并最終被擯棄，原有的戶籍制度這塊堅冰也開始慢慢消融。
同票同權的選舉法改革：傳統戶籍制度的破冰
人們在論及戶籍制度改革的發端時，大多會選擇溯及1984年國務院發布的《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》以及1985年公安部頒布的《關于城鎮暫住人口管理的暫行規定》。在上述文件中，不僅農業人口被允許在城鎮居留，而且在城鎮務工、經商的農民，也有了落戶成為“城市居民”的可能。盡管上述文件為農民進行身份更迭開放門戶，但卻根本沒有觸動因戶籍不同而予以差異性處理的傳統戶籍制度的本質。在上述文件發布后，國家將“農轉非”的門檻一再降低，“農轉非”的范圍也漸次擴大，直至2001年國務院批轉公安部《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》，使小城鎮戶籍制度改革全面鋪開，但改革的思路一直停留于更多地開放農業戶口轉為城鎮戶口的可能，因戶籍所導致的區別對待卻始終未被涉及。
真正針對與戶籍相捆綁的區別對待的革除是2010年《選舉法》的改革。在此之前，農民因戶籍區分不僅在經濟資料分配方面遭遇不公，同樣在政治參與方面受限。眾所周知，選舉平等是現代國家選舉制度的核心法則。而選舉平等一方面是指選舉權覆蓋面的普遍，即公民只要不具備法律所禁止的情形，就都享有選舉權；另一方面也在于，每個公民選票的價值都是相等的，所謂同票同值，即選民的選票在計數上是等值的，或是對于選舉結果擁有同樣的影響。但舊《選舉法》第二章第24條規定，農村每位代表所代表的人口數四倍于城市每位代表所代表的人口數。換言之，在選舉權方面，四個農村選民才頂一個城市選民，又或者說，每一個農村選民選票的價值僅相當于四分之一個城市選民選票的價值。在這一條款的作用下，在歷屆全國人大代表名額中，農民以其占比80%的人口基數卻僅得到與此極不相稱的席位。
選舉法中這一條款曾被學者戲謔地稱為 “四分之一條款”，《選舉法》的立法說明對此所做的解釋是，“1953年制定第一部選舉法時，我國的城鎮人口比重較低，根據當年人口普查統計，只有13.26%。考慮到我國當時工人階級主要集中在城市的具體情況，為了體現工人階級在國家政治生活中的領導地位和工業化發展方向，選舉法對農村和城市選舉每一代表所需的人口數作了不同的規定”。而到了1995年《選舉法》修改時，城鎮人口比重為29.4%，因此，4：1的城鄉人口選舉比例就此定格下來。由于選舉權的弱化，農民無法獲得與其利益相當的代表，在政治生活中逐漸被邊緣，其訴求亦往往難以實現。
倍受詬病的“四分之一條款”在2010年3月被廢止。自《選舉法》修改后，城鄉開始按相同人口比例選舉代表，新聞媒體將這一修改贊譽為“中國終于實現同票同權”。很多學者把它看作是中國在向民主政治的邁進中還權于民以及國家傳統治理邏輯開始發生轉向的表現。
戶籍改革的方向：徹底取消區別處理、真正實現平等對待
選舉法的改革使戶籍制度這塊堅冰終在制度實踐中被撬動，而選舉法進行的積極嘗試也為我們描畫出了未來戶籍改革的正確方向：淡化其分配功能，盡量剝離其附加價值，還原戶籍登記的本來面貌。
事實上，戶籍制度要變革的并非戶籍登記管理本身，而是附著在戶籍之上的對于公民的差異對待。這一思路與許多甚囂塵上的戶籍制改革理由并不相同。戶籍改革的方向并不能功利地定位于實現國家經濟更快速的發展和政治環境的穩定，而應致力于建立一個公平公正、真正以人為導向的國家。從這個意義上說，戶籍改革的目標必須由傳統的工具性目標向權利價值目標轉變。
這樣的轉向無疑會對國家治理提供巨大挑戰，國家也須因此面對和解決公共資源供給上的困難。戶籍改革的難度盡管提示我們應注重改革的策略步驟，不能期許目標一蹴而就，卻不能夠成為阻卻改革的理由。在2014年國務院公布的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》中，上述觀點得到充分體現。在這份《意見》中，國家不僅宣告了徹底揮別“二元戶籍管理模式”的決心，同樣基本部署了戶籍改革應“分類推進”、漸次展開的策略步驟。盡管徹底摒棄傳統的二元戶籍管理體制，將對國家財政、地方管理都帶來巨大挑戰，但改革的趨勢卻不可逆轉，而且改革的終極目標并非簡單地取消通過二元戶籍管理人群的方式，而是徹底革除因戶籍差異而形成的區別對待，以及促成公民享受公共服務和公共資源的平等。從這個意義上說，2014年國務院《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》是藉由對傳統二元戶籍制的摒棄，藉由對因戶籍而造成的身份差異的摒棄，從而真正實現對公民的平等對待。
戶籍改革的背后：以人為導向的國家治理觀的重塑
正是因為徹底跳出傳統的“工具性目標”窠臼，轉向公民權利的平等實現，2014年的推進意見在發布后受到相當多的贊譽。而在這份《意見》以及由《意見》所主導的戶籍改革策略部署的背后，是一種“以人為導向”的國家治理觀的重塑。這種治理觀不將個體作為實現國家發展和社會穩定的工具，也不將個人權利的平等享有視為為獲得經濟發展就能被輕易犧牲和放棄的價值；這種治理觀強調公民在憲法秩序下的主體性和主體人格，強調其基本權利不由國家隨意支配和控制的“先國家性”。從這個意義上說，正在進行的戶籍改革，并不能被簡單地視為公共治理手段的提升，而是我國法治進程中的重要舉措。盡管我們距離徹底躍出“身份社會”的樊籬還尚需時日，公民要實現在憲法秩序下的平權也會在未來遭遇一些困難，但戶籍制改革的持續推進已經再次提示我們：在現代法治觀下，正確的國家與人民關系不是個人為了國家而存在，而是國家為了個人而存在。
（作者為中國政法大學比較法學研究院教授）
【參考文獻】
①《國務院印發<關于進一步推進戶籍制度改革的意見>》，新華網，2014年7月30日。
責編/宋睿宸 美編/王夢雅
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