【摘要】當前，在落實中央改革舉措方面總體是好的，但也存在不執行、不規范、不合作、不配套和不一貫這五種落實難情況。導致落實難主要有改革舉措本身有瑕疵、執行主體素質有欠缺、政策對象方面有阻撓和體制機制供給有不足等四大因素。解決落實難需要對癥下藥，綜合施策，著力推動改革舉措的有效落實。

【關鍵詞】改革舉措  落實難  執行力建設  綜合治理   

【中圖分類號】D625    【文獻標識碼】A

黨的十八大以來，圍繞全面深化改革，以習近平同志為核心的黨中央推出了一系列改革舉措，但相當一部分落實很難。落實難已成為當前亟待解決的一個重要課題。我們黨歷來重視抓落實。毛澤東指出，“一件事不做則已，做則必做到底，做到最后勝利”。鄧小平指出，“少說空話、多干實事”，凡事都“要落在實處”。習近平指出，“崇尚實干、狠抓落實是我反復強調的。如果不沉下心來抓落實，再好的目標，再好的藍圖，也只是鏡中花、水中月。”抓落實，對于改革舉措達到預期目標至關重要。下面，我們嘗試對改革舉措落實難問題進行探討，以期對正確認識和治理落實難問題有所裨益。

改革舉措落實難在哪里

現階段，相當一部分改革舉措落實很難，難在哪里？我們認為主要難在五種情況上。

一難在“不執行”。部分政策執行者出于局部和個人利益的考慮，把中央政策束之高閣，隱性抗拒。例如：有的一味強調本地區本部門的特殊性，制定“土政策”，另搞一套，置中央政策于不顧；有的截留中央政策，不向下級單位或政策對象傳達，使得下級單位不了解政策而無法落實；有的只停留于會議動員、一般性號召，不采取任何具體措施，不把政策落到實處。凡此種種，都使中央政策變成一紙空文，僅僅停留在文件狀態而落實不下去。

二難在“不規范”。部分政策執行者隨意變通政策精神，搞什么“上有政策、下有對策”，使政策落實“失真”。一是片面落實。一些地區、部門的領導受局部利益制約，在實施政策時，將其中對自己有利的部分用足用活，其余則被遺棄，使政策落實大打折扣。二是附加落實。在落實中央政策時，一些執行者“搭售”私貨，增加原先政策中所沒有的內容。例如，一些地方政府出臺收費規定時，除公布中央政府的項目外，還附加額外收費，敗壞中央政策的聲譽。三是歪曲落實。有的地方政府以自身利益為出發點，制定與上級政策表面一致、其實違背的實施方案，使國家政策目標大打折扣。以取消農業稅為例，中央取消農業稅旨在減輕農民負擔，可有些地方政府卻在其他收費項目上提高標準，偏離了取消農業稅的初衷。

三難在“不合作”。許多改革舉措涉及幾個部門、幾個執行人員，需要適當分工和通力合作。但現實中，有的執行部門、執行人員缺乏集體意識和合作精神，把“分工”當成“分家”，把自己分管的部門看作“私人領地”，相互之間不是“補臺”，而是“拆臺”，不是主動配合其他部門、其他人員共同實施政策，而是相互推諉，以致政策實施中出現了“腸梗阻”現象。

四難在“不配套”。一項政策出臺后，如果配套措施不及時跟上或執行資源不足，就會出現執行中“最后一公里”的“掉鏈子”現象。例如：有的不同領域的政策不配套，相互鉗制；有的同一領域的政策不銜接，前后打架；有的政策執行孤軍深入，缺乏輔助政策；有的政策彈性太大，內容漏洞較多。這些問題，都不利于政策的有效落實。

五難在“不一貫”。這主要是政策執行中的“虎頭蛇尾”現象。一些原本能給群眾帶來益處的政策，開始時大張旗鼓，搞得轟轟烈烈，但隨著時間推移，熱情漸減，后繼乏力，難以“一桿子插到底”。特別是在如何執行政策問題上領導班子內部意見分歧，爭執不休，最后不了了之。此外，一些地方政府為了獲得部分群眾的支持，過分夸大某些政策效益，給群眾亂許諾，這在一段時間能起到鼓動作用，但當群眾發現原先許諾的政策效益不能兌現時，支持政策的熱情便會一落千丈，執行動力也變成了落實阻力。

上述改革舉措落實難，其負面影響相當嚴重。從政策層面來說，它損害中央政策的權威性和嚴肅性；從政治層面來說，它破壞黨和政府的公信力和社會形象，疏遠黨同人民群眾的聯系；從社會層面來說，它妨礙改革發展的穩步推進，終致一些社會發展目標的落空。

改革舉措落實為什么難

現實中，哪些因素會導致改革舉措的落實難？我們以為主要有四大因素：

改革舉措本身有瑕疵。改革舉措落實難，與某些政策本身的質量不高、存在先天不足有很大關系。其一，發揚民主不夠。部分政策在制定過程中，沒有認真聽取廣大群眾的意見，政策舉措的群眾基礎不扎實，因而難以得到有力執行。其二，利益兼顧不周。任何政策措施的制定和執行，本質上是一個利益調整過程，必然會觸動各階層各方面的利益關系。如果不能很好地予以平衡，就可能在執行過程中阻力重重。其三，可操作性不強。某些政策措施太過原則，缺乏可落地操作的具體計劃，也會使政策執行難。再就是，對政策效應的復雜性估計不足，對政策對象的宣傳動員不夠，都會造成政策落實難之又難。

執行主體素質有欠缺。一是執行人員素質不夠高。現實中，一些執行人員沒有接受過系統深入的現代政策、科學管理方面的專業訓練，對政策的認識不深刻、理解有偏差，同時又缺乏服務意識、戰略定力和創新精神，就可能使政策落實“走樣”。二是執行方式欠妥當。一些本來好的政策，由于執行方式機械單一，沒有充分考慮政策對象的認知水平、心理承受能力和相關利益，實施中不是以理服人，而是以勢壓人，就會使政策對象產生逆反心理，從而影響政策落實效果。以城管為例，城管人員的執法本來是有法律依據的，但由于時常與攤販發生沖突，執法方式簡單粗暴，以致社會公眾不滿意，執法效果也欠佳。三是地方保護主義在作祟。地方保護主義是導致政策落實難的一大障礙。一些地方官員大局意識不強，本位主義當頭，只想著種好自己的“一畝三分地”，想方設法變通執行和規避執行中央政策。例如：中央早就提出規范市場經濟秩序，但時至今日，有的地區為保護局部利益，總是以各種隱性方式抗拒執行中央政策。

政策對象方面有阻撓。這主要有兩種情況：一種情況是部分群眾對政策接受度不高。一項改革舉措的出臺和實施，從中受益的群體會贊成，沒受益也沒受損的群體會觀望，而受損的群體則會堅決反對、阻撓實施。事實上，任何一項改革舉措都有它特定的利益受益者和受損者。問題不在于政策實施中會不會帶來利益受損者，而在于如何合理兼顧和適當平衡，否則會增加政策執行成本。另一種情況是政策宣傳不當。有的政策執行人員忽視宣傳教育的作用，當政策對象出現不合作或抵觸情緒時，動輒采取經濟處罰或強制執行等方式。以拆遷為例，部分居民由于對拆遷政策不了解或有其他考慮，不愿意拆遷，這時有的執行人員不是向他們詳細解釋拆遷政策，而是強制拆遷，這樣無形中加大了拆遷阻力。當然，政策宣傳也不能過度，否則一旦當部分群眾發現政策效益落空，就會由原先改革舉措的堅定擁護者變成強烈反對者。

體制機制供給有不足。首先，監督激勵機制不健全。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央全面加強了從嚴治黨，堅持“老虎蒼蠅一起打”，大大扭轉了以往那種亂作為的政治生態。但是，消極作為現象有所抬頭，責任追究機制則乏力，即對政策執行不力雖有問責卻力度不大，而對執行績效突出者的獎勵缺失或不到位，因而起不到獎勤罰懶的標桿作用。另一方面，如果在政策執行中出現大的差錯、失誤則要承擔巨大風險，甚或丟失“烏紗帽”。于是，部分政策執行官員“不求有功、但求無過”，缺乏闖勁，對政策執行采取敷衍態度。其次，相互協調配合不順暢。現實中，有的部門、有的執行人員私利當頭，“各人自掃門前雪，那管他人瓦上霜”，不能不導致政策落實中的“踢皮球”現象。最后，相關資源、配套措施跟不上。一項政策出臺后需要多方面、多環節的銜接，也需要與之配套的資源措施。如果沒有在人力、物力、財力和信息等方面做好充分準備，匆匆上馬，而政策執行中投入的資源不足，后續支持又跟不上，那么這樣的政策執行起來會十分困難。

改革舉措落實難如何解

如何化解改革舉措落實難？我們認為需要綜合施策，當前主要從四個層面下功夫：

提高改革舉措的質量。要努力避免出臺有“硬傷”的改革舉措。其一，堅持政策的科學化和民主化。在政策制定階段，一方面要做好扎實的調研工作，掌握第一手資料，保證政策“接地氣”；另一方面要走好群眾路線，如實反映廣大群眾的愿望和要求。這是確保政策符合民意及政策合法化的一條根本途徑。否則，就會遇到執行阻力。其二，堅持利益均衡。在制定和落實政策時，要充分考慮地方利益，一旦造成地方利益受損，中央政府必要時給予適當補償，提高地方政府執行中央政策的主動性和積極性，盡可能消除政策執行的阻力。其三，把握政策發布和實施的時間節點。如果時間節點安排不當，應急預案準備不充分，倉促出臺一項政策，也難有好效果。例如：今年教育部實施教育扶貧政策，其中有一項改革舉措就是壓縮個別省份高校招生人數，而將名額調劑給中西部地區。這項政策用意很好，但發布時間（大約5月份前后）可能欠妥，引發了一定的負面效應。

提升執行主體的素質。要強化執行力建設，努力提高執行人員的工作效率。第一，領導干部要做政策執行的表率。各級領導干部要自覺做到“令行禁止”，模范執行黨和政府的路線方針政策和決策部署，大力推動各項改革舉措落地生根。第二，提高政府工作人員的素質。在政府層面，要完善公務員制度，將工作績效同考核、任用和獎懲相掛鉤，促使政策執行人員不折不扣地落實政策；同時，要加強對政策執行人員進行大局觀、紀律觀和法治觀的培訓教育，促使他們正確處理國家、集體和個人三者利益關系，避免執行中從局部利益出發截留中央政策。在個人層面，政策執行人員自身要不斷學習新政策、研究新方法和樹立新觀念，提高施政素質，避免“念歪了經”，確保政策的有效執行。第三，堅持正確的用人導向。強化激勵考核機制，堅決淘汰“尸位素餐”者；建立健全“能者上庸者下”的用人機制，大膽提拔和重用實干型干部，為推動改革舉措有效落實提供人才儲備。

爭取政策對象的支持。取得政策對象的支持是順利實施一項政策的重要保證。首先，加大政策宣傳力度。政策宣傳是統一思想認識、減少政策執行阻力的一種有效手段。只有把政策解釋清楚了，讓群眾充分了解黨和政府政策的精神實質，才能使他們理解、支持和執行政策。此外，面對新形勢新要求，也要創新政策宣傳方式，增強宣傳的針對性、吸引力和感染力，使政策對象愿意接受政策，避免政策對象的“不領情”、“不買賬”。其次，引入群眾參與機制。除了少數必須保密的之外，其他政策都要提高透明度，廣泛吸收人民群眾參與到政策的制定、執行、監督和評估中來，消除政策的神秘感，用以減少來自群眾方面的不合作。

完善政策落實的體制供給。這主要包括四個方面：一是加大監督力度。建立健全監督制度，特別是加大對各級政策執行官員的監督，通過督查或抽查，防控政策執行及其結果走偏。二是健全問責機制。明確責任主體，堅持有責必問、問責必嚴，把監督檢查、目標考核、責任追究有機結合起來，把解決落實難與治理“為官不為”緊密結合起來，形成政策執行合力。三是強化激勵機制。針對執行意識淡薄或弱化的現象，既要形成強大的外在壓力，也要實施科學合理的激勵機制，不斷激發政策執行的內在動力。四是制定配套措施。把握好政策出臺的時機，注意政策運作的時序問題；避免單兵出擊，注重政策之間的銜接；建立健全溝通協調機制，消除政策執行中部門之間、人員之間的扯皮行為，從而發揮政策落實的整體效益。

（作者均為南京大學中國特色社會主義理論體系研究中心特約研究員）

【注：本文為國家社科基金項目“中國特色社會主義理論的競爭力研究”（項目編號：15BKS030）的階段性成果】

【參考文獻】

①劉熙瑞：《公共管理中的決策與執行》，北京：中共中央黨校出版社，2003年。

②陳振明：《政策科學――公共政策分析標準導論》，北京：中國人民大學出版社，2004年。

責編/張蕾   美編/宋揚