【摘要】扶貧和救助，是一對相輔相成的范疇。總的原則是：可以通過經濟扶持的對象給予扶貧，不能通過經濟扶持的對象給予救助。但從身處貧困狀態到脫貧是要時間的，因此，在此過程中，通過低保救助維持其基本生活仍為必要。

【關鍵詞】低保救助  精準扶貧  可持續    【中圖分類號】F062.2    【文獻標識碼】A

精準扶貧離不開“低保政策兜底”

從民政部《社會服務發展統計公報》提供的數據，來看看2002—2015年中國城市和農村低保人數變化的趨勢：2002年以來，城鎮低保對象的規模一直保持著穩中略有上升的發展態勢，并在2009年達到峰值，人數為2346萬人。但從2010年開始，城市低保對象呈現出逐年下降的趨勢。到2015年，已經下降到1701萬人。六年中，下降的幅度為27.49%；平均每年下降4.58%。農村低保對象也一樣，其峰值是2013年的5388萬人，到2015年下降到4904萬人。兩年中，下降的幅度為8.98%；平均每年下降4.49%。

城鄉低保對象，每年都以4.50%左右的速度迅速下降。尤其是城鎮低保，保持這樣的速度已經六年之久。應該說，這種現象主要是因為不少低保對象已經“脫貧”而不再需要救助。但是，在被減少的低保對象中，還存在少數被“甄別”出來而取消了低保資格的。

為了2020年實現小康目標，習近平總書記講話提出的“精準扶貧”是一個“大扶貧”的概念。至于相關的政策措施，習近平總書記則提出了“四個一批”，除了“通過扶持生產和就業發展一批，通過移民搬遷安置一批”，還要“通過低保政策兜底一批，通過醫療救助扶持一批”。琢磨習近平總書記的提法，可以發現，這“四個一批”恐怕一個不能少。這就是說，如果離開了“低保政策兜底”，要想達致“大扶貧”和全面建成小康社會的目標，也是難以奏效的。

實事求是地看問題，并非所有的貧困人口都可以用經濟扶持的方式幫助其脫貧。因此，在“四個一批”中，還必須有“低保政策兜底”這一條。反過來說，保障最低生活水準的救助方式，其本身的制度設計就是建立在維持最低生活需求的理念上。但是，從全局看，這不啻是“以守為攻”的策略——該攻的要能攻城拔寨，該守的要能固若金湯——這才能奪取反貧困的全面勝利。

另一方面，低保救助還有一個特點，就是這項制度可能會受到同時來自兩個方面的抨擊。一種責難是，這樣的制度會“養懶漢”；但同時也會有另一種聲音，這樣的制度在行政程序（家計調查）上過于苛刻。如果對此缺乏認識和定力，常常就會造成左支右拙、兩面不討好的結果。當然，現在制度實施中的偏頗應該是前者，把“錯保”乃至“騙保”的現象擴大化或者說泛化了。譬如，現在一般都在家計調查中增加了對家庭財產的限制。因此，少數低保對象被“甄別”出來，這是政策變動造成的結果。但在社會輿論中，這種情況常常被描述為“騙保”，被污名化了。另外，在以往制度中嵌入“財產審查”時，考慮并不周全。低保救助制度是針對現實存在的貧困或生活困難的，所以對財產的限制必須考慮其“可變現性”。按國際慣例，不能即時變現的家庭財產是不應計入限制范圍之內的。現在個別地方又用臨時救助來彌補政策變動中“做過頭”的缺失，其實會使低保救助碎片化。從社會政策的理論來說，統一而又簡單的政策才是好政策。

按國際上反貧困倡導“資產建設”的理性思維，并不認為貧困家庭非得家徒四壁、一無所有才能接受救助。“有恒產者有恒心，無恒產者無恒心”，貧困家庭真到了傾家蕩產的地步，很可能破罐破摔，要讓其恢復生活的信心是比較困難的。

如何在理論上理解精準救助

要真正理解精準救助，就得先理解貧困的真實涵義。在日常生活中，貧困應該是一個常見的詞匯或者是一種常見的社會現象。這其實告訴我們，貧困的識別并沒有那么復雜。要認識原本意義上的貧困，并理解其原因，我們可以不需要精心設計的判斷標準、精巧定義的貧困度量和尋根問底的分析方法。有些事情，一個人不用眼睛看就能知道是如何發生的。的確，有許多關于貧困的事情就是這么一目了然和觸目驚心。

貧困作為一種“隨處可見”的社會現象，可能給我們一個錯覺，即貧困是一個簡單的事物，這樣的認識可能妨礙我們去深入觀察和理解貧困。實際上，當我們試圖深入地理解貧困，尤其是把貧困現象與產生貧困的原因聯系起來時，我們會發現，貧困的內涵其實非常復雜：首先，顯而易見的是，我們會觀察到，貧困是“匱乏”——從單純的物質匱乏，一直到將社會的、情感的和精神文化等各方面的匱乏都包含在內。其次，當我們把貧困現象與致貧原因聯系起來時，最容易想到的可能是“能力”，即貧困是相關的個人或群體缺乏能力。加以深究，我們會發現“社會地位”的重要影響，亦即貧困是因為與之相關的個人或群體的階層地位排序處于社會底層。最后，如我們過程性、歷時性地看待貧困，還會發現貧困是一種世代相傳的文化。

再換一個觀察貧困的視角，我們又會發現，貧困原來有三個不同側面：第一，貧困是一種嚴酷的社會事實，是一種客觀的現實存在。第二，貧困也是一種公眾的社會評價，是一種主觀的價值判斷。第三，貧困還是一種不良的政策后果，是一種難愈的社會弊病。

綜上所述，貧困這種現象或事物，天然地具有兩面性：一是表面看起來容易識別甚至隨處可見。二是深入研究卻發現其內涵竟然如此的復雜和多面。

一般來說，涉及社會分配或曰資源配置的政策，必須用標準來規范。于是，這就常常造成一種悖論。當我們確定了一條貧困線或一個救助標準時，例如說，人均每月800元。那么我們可以質疑，難道801元就不貧困了嗎？810元就不貧困了嗎？850元就不貧困了嗎？……如果我們把標準提高，但“難道……就不貧困了嗎”的問題仍然存在。

所以，人為劃出的標準都潛藏著不公平的因素。但是，我們還要強調，具備諸如此類特點的社會政策又離不開標準。這就造成了一種事實或結果：既不能沒有，但又要明白，這個工具性的標準并不具備確定性和唯一性。所以，我們不能唯標準論，而要對其內涵中的人性關懷賦予政策彈性，并借鑒國際經驗，以政府社工或者專業化的社會力量來從事對社會救助申請者的家計調查和動態審核。

另一方面，在工作中或曰行動上，則不必過度糾結于“標準精準”，而要把精力放在“行動精準”上，一家一戶踏踏實實地幫助貧困戶真正脫貧。

如何在救助行動上達致精準

扶貧救助工作要避免“粗放”地用“一刀切”的簡單政策，去解決復雜多面的貧困問題。“搞大水漫灌、走馬觀花、大而化之、手榴彈炸跳蚤也不行”，非常明確，針對的就是傳統的粗放式的扶貧工作。因而，“行動精準”也就顯得格外重要。

如何在救助行動上達致精準？其實，功課要做在了解救助對象的真正需要，以及用什么樣的有效辦法能夠真正滿足低保救助的需要。扶貧和救助，是一對相輔相成的范疇。總的原則是：可以通過經濟扶持的對象給予扶貧，不能通過經濟扶持的對象給予救助。但從身處貧困狀態到脫貧是要時間的，因此，在此過程中，通過低保救助維持其基本生活仍為必要。

根據前文中的分析，貧困涉及到“匱乏”“能力”“地位”“排斥”和“文化”五個方面，而每一個方面又都涉及N個影響因素，關聯到經濟、社會、政治、環境、文化、生理和心理各個領域。對于一個貧困家庭，以上各種影響因素排列組合而成為其致貧原因。所以，真正的精準扶貧，應該是個案式的。對于貧困家庭，一家一戶地進行診斷，一家一戶地找出治貧原因，一家一戶地制定脫貧方案，一家一戶地幫助扶持，直到這些貧困家庭一家一戶都具備了自立的能力，有了自我發展的資源、環境和條件，并且逐漸成為現實的保障，那才是真正地脫貧了。

上述的個案化的精準扶貧，一個很重要的特點是“可持續”，是慢功夫、細致活。所以，精準扶貧最好以“科學助人”為特點的社會組織來承擔。社會組織可根據當地的生活、生產條件招攬各類專業技術人員，在一段較長的時間，譬如五年、十年內，持續地給予貧困家庭有針對性的關注和幫扶。從某種意義上說，所謂“扶貧先扶志”，只有在社會心理上幫助受助者擺脫既有的心理狀態、生活方式和文化環境，耐心地攙扶他們走上脫貧之路，才能收獲真正的反貧困成果。

“資產建設”可能是一項有效的反貧困政策思路。華盛頓大學社會發展中心（CSD）主任邁克爾認為：要幫助窮人脫貧，不能像以前那樣將福利政策集中在收入和消費，而是要更多地關注儲蓄、投資和資產積累，他將這個想法稱之為“以資產為基礎的福利政策”。邁克爾主張為貧困家庭建立“個人發展賬戶”，鼓勵他們靠自己的力量積累資金，并且政府給予資金匹配。如果將“個人發展賬戶”積累的資金用于個人發展或子女上學、用于做小生意或者用于購房，政府則給予同樣金額的資金匹配。

上述做法對于扶貧幫困而言，具有革命性的意義：首先，這種制度鼓勵人們積極工作，因為要向賬戶中存款，你就必須得努力掙錢。其次，改變了以往救助方式的被動性。以在使用時政府給予匹配的激勵機制下，將未雨綢繆的主動權首先交給了個人。再次，這種制度放棄了要使窮人的所有收入和資產消耗殆盡才給予救助的基本理念，而用要求他們按計劃存款的經濟手段來鼓勵他們自立、自助。

按照中國國情，我們也可以幫助城鄉低保對象進行“資產建設”。對有勞動能力的城鄉低保對象設立“個人發展賬戶”并鼓勵他們積極工作。在雙方約定的期限內，例如，3—5年，不管他們收入多少，都不減他們的低保金。只是要求他們每月往個人發展賬戶中存錢若干，個人發展賬戶中的積蓄在約定期限內不能隨意支配。到約定期滿時，賬戶中就會有一筆比較可觀的資金。譬如每月存500元，3年就有18000元，5年就有30000元。此時，低保對象從賬戶中將錢取出，政府再給予同樣或加倍的金額補貼，就可以幫助他們做小買賣或開網店，于是就有了可持續生計。政府再采取2—3年中逐漸減少低保金金額的辦法，扶上馬再送一程，這樣可以確保低保對象真正脫貧。

（作者為中國社會科學院社會政策研究中心秘書長、研究員）

【參考文獻】

①《習近平：確保農村貧困人口到2020年如期脫貧》，新華網，2016年6月19日。

②唐鈞：《中國城市貧困與反貧困報告》，北京：華夏出版社，2003年。

③[美]邁克爾·謝若登著，高鑒國、展敏譯：《資產與窮人：一項新的美國社會福利政策》，北京：商務印書館，2005年。

責編/肖晗題     美編/于珊

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