【摘要】國務院《關于實施支持農業轉移人口市民化若干財政政策的通知》開啟了新型城鎮化的關鍵，需要進一步推進國家財政體制改革、全國戶籍制度改革以及農村產權制度改革，建構一個適合中國現代化治理要求的國家治理體系。
【關鍵詞】農業轉移人口 市民化 財政
【中圖分類號】C913 【文獻標識碼】A
農業轉移人口市民化財政政策出臺的背景
2016年8月5日，國務院印發《關于實施支持農業轉移人口市民化若干財政政策的通知》（以下簡稱《通知》），讓人們看到了農業轉移人口市民化的真正曙光。該《通知》給出了十條具體的財政政策，涉及平等教育權利、創新城鄉基本醫療保險管理制度、統籌城鄉的社會保障政策、就業支持政策、市民化獎勵政策、基本公共服務的轉移支付支持政策、提升城市承載力政策、維護落戶農業人口在農村的權益政策，以及財政支持市民化的動態調整機制等方面。
國家推進農業轉移人口市民化的思路，不是最近幾年才提出來的，國務院之前頒布的《國務院關于解決農民工問題的若干意見》指出：“解決農民工問題是建設中國特色社會主義的戰略任務。農業勞動力向非農產業和城鎮轉移，是世界各國工業化、城鎮化的普遍趨勢，也是農業現代化的必然要求。”在這之前和之后，國家都在政策上試圖給予農民工或農業轉移人口更多的市民權利，但是效果并不理想。比如，農民工子女在城市上學享受“兩為主”（以流入地為主、以公辦學校為主）的政策早在上世紀90年代后期就提出來，但是農民工依然無法在城市很好地解決他們的子女上學問題，以至于出現隨遷子女數量少于留守兒童的現象。據第六次人口普查數據，0~14歲農村留守兒童數量高達5290萬，隨父母進城的同齡流動兒童僅有2453萬。大量農村留守兒童的存在，主要原因還是他們在城市難以獲得教育機會，其次才是經濟問題。
從農民工參加社會保險的情況看，也說明這一點：雖然我國的社會保險政策對農民工是全面開放的，而且還鼓勵他們參加社會保險，但是實際參保率并不高。2013年國家衛計委對全國流動人口的調查顯示，“流動人口各項社會保險的參保人數均不到其人口總量的1/4”，其中養老保險只有22.7%，醫療保險為23.6%，工傷保險達到24.8%，住房公積金為8.7%。之所以那么多流動人口對社會保險不感興趣，或者說沒有參與，原因在于他們對自己在工作地的長期居留并不抱有很高的預期，而且社會保險轉移接續存在著各種政策性和制度性障礙。
造成所有這些問題的最根本原因，就是財政體制。在現有的財政體制中，基本公共服務和基礎設施建設的籌資、承擔和投入主體并不是中央政府，而是地方政府。因此，流入地政府沒有積極性和動力為農業轉移人口市民化提供基本的公共服務，而流出地政府也不愿讓人口在流入地市民化而失去中央的部分轉移支付。在這樣的格局下，盡管中央政府多次強調要解決流動人口（絕大部分就是農業轉移人口）的基本權益和生活問題，但是各地卻按兵不動。國務院頒布的這個《通知》，要解決的就是這樣的財政困境，具有很強的針對性。
政策實施面臨哪些困難
這個《通知》要真的實施起來和落實好，面臨的難題不少，并不是有了這個《通知》，就能解決農業轉移人口市民化問題。
第一個難題，這個《通知》沒有觸及到財政體制改革，而僅僅給出一些具體公共服務項目的財政補貼、獎勵等，因此會涉及一系列問題：補貼、獎勵的標準是什么？這些標準是否有足夠的激勵性？什么樣的農業轉移人口才享受這樣的補貼和獎勵？誰來監督和判別農業轉移人口數量？等等。這些問題雖然都很具體，但是操作起來難度很大，特別是管理和監督成本很高，有可能會出現“尋租”問題：少數地方盡可能套取中央財政經費，而又不能落實到農業轉移人口的市民化上。為此，中央肯定需要采取各種措施進行監督，勢必會抬高行政管理成本，最終能否有效遏制甚至制止“尋租”問題，還是有難度的。
第二個難題，越是大城市和超大城市，農業轉移人口數量越多，但是這些城市越是沒有接納農業轉移人口市民化的動力和積極性，現有的財政激勵有可能失去效用。基于對全國第六次人口普查數據和全國城市統計年鑒的分析，2010年全國有15座常住人口達到500萬以上的城市，分布著5259.11萬的外來人口。而且，在這15個超大城市中，外來常住人口已經占到常住人口的35.25%，像深圳、東莞等城市，外來常住人口遠遠超過轄區戶籍人口數量，深圳的外來常住人口是戶籍人口的8.57倍，東莞是4.98倍。這些超大城市和大城市基于原有戶籍人口規模和城市承載力，不易接納外來農業轉移人口市民化（轄區內的農業轉移人口除外），有關財政補貼和獎勵不足以激發它們的動力和積極性。這種情況會降低國務院《通知》的效用。當然《通知》也并不是對超大城市和大城市務工經商的農業轉移人口一點好處沒有。如果能真正做到教育放開，中央政府能有效補貼農業轉移人口子女在超大城市和大城市接受教育所產生的經費負擔問題，就能鼓勵超大城市和大城市公辦學校向農業轉移人口子女開放，緩解乃至實質性地解決農業轉移人口子女受教育難這一困惑。
第三個難題，如何確保農業轉移人口在農村的宅基地權益、承包土地權益以及集體經濟成員資格權益。政策跟需求缺乏同步性。不管怎樣，有不少農業轉移人口之所以對市民化不是很感興趣，一個重要原因是，一方面他們希望保留農村的宅基地、承包地等，以緩解他們的后顧之憂，另一方面他們發現這些東西會隨著逆城市化的出現而呈現增值態勢。首先，他們不會輕易地放棄這“三權”，目前農村農地流轉已經開始，宅基地也出現私下買賣的現象，但由于政策上是不允許的，因此合法的宅基地市場還沒有形成，在這種情況下，“三權”的交易還不是很順暢。更重要的是，農業轉移人口擔心自己市民化后農村集體會想辦法侵沒他們的權益。在不少農業轉移人口看來，市民化無法給他們帶來很多的好處，還不如不市民化。雖然國務院《通知》要求確保農業轉移人口市民化后“三權”依然可以保留，但是在操作上難度依然很大。因為農村土地屬于集體，集體隨時可以依照《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）調整承包地，對此，《通知》沒有給出如何有效防止集體剝奪市民化農業轉移人口“三權”的措施和對策。如果《土地管理法》沒有做相應的修改，農業轉移人口對土地的物權難以獲得有效保護。也許有人說，新生代農業轉移人口對農村缺乏感情和認同，對“三權”還在乎嗎？事實上，“缺乏認同”與“對‘三權’的擁有”是兩個沒有因果聯系的問題。實地調查表明，新生代農業轉移人口確實存在對農村認同弱的問題，但是他們依舊在乎“三權”，因為“三權”是他們的財富，雖然他們不想回農村居住，但是愿意保留這份財富。《通知》也明確地認識到這一點。
雖然存在這三個難題，但并不意味著《通知》不具有重要意義。其意義是顯而易見的，至少表現在這樣幾方面：首先，《通知》抓住了農業轉移人口市民化的實質問題，即財政支持問題。有了《通知》，就緩解了城市接納農業轉移人口市民化的壓力，從而改善農業轉移人口在城市務工經商面臨的生活和工作條件，給那些愿意市民化的農業轉移人口提供了機會。其次，該《通知》認識到尊重農業轉移人口在農村所享受的基本權益（特別是“三權”），確保他們在市民化后依然享受這些權益。這個規定的意義在于，確立了農業轉移人口在城市化和市民化中的自主性。城市化不應是一個行政強制過程，而是一個自主選擇過程，國家的角色是為每個公民提供平等的機會，至于他們是否選擇城市化、市民化，是他們的權利。同時，也要為那些曾經市民化和城市化的人選擇回歸農村提供同等的機會，前提是他們在農村能獲得立足之地，比如宅基地、農地等權益。還有一層意義在于，它為今后城鄉體制的進一步改革確立了方向，提供了出口。如果在《通知》基礎上，今后在政策和體制改革方面進行系統的設計和實施，相信會產生更好的協調和統籌城鄉發展的效應。
化解難題需要城鄉體制的進一步改革
一是從財政體制上進行徹底的改革，將事權與財權進行合理和科學的配置，這可以化解當前財政獎勵和補貼政策的臨時性以及監督難的問題。從事權角度，將公共服務分為三個層次：第一個層次屬于基本公共服務，凡是中國公民都應該享受這一服務，劃撥給中央政府承擔，比如基本的社會保障、基本的公共教育、基本的公共醫療服務等。凡是基本的公共服務，在全國各地都是一樣的，不應有差別。第二個層次是輔助性公共服務，這是由各地財力所決定的，對基本公共服務起到補充的作用，每個地方有多少財力、給予多少輔助，但是中央政府對此應該有個原則性規定，避免那些富裕地方過多地投入輔助性公共服務。第三個層次是發展型公共服務，主要用于發展地區競爭能力。這方面以地方財政為主，中央可以根據國家發展需要，分領域有重點地給予支持和獎勵，對財政能力弱的地方，中央財政給予相應的轉移支付。從這樣三個層次來看，今后的財政改革方向是，農業轉移人口市民化所需要的基本公共服務應該由中央財政通盤考慮，避免地區差異對市民化的阻礙，也可以減少補貼和獎勵帶來的監督困難。
二是用目前這種限制的辦法化解大城市和超大城市的人口壓力，已經力不從心，且沒有明顯效果，只能增加對農業轉移人口的傷害，最有效的辦法是全面放開戶籍制度，為農業轉移人口全國流動創造平等機會。對超大城市和大城市來說，該進來的流動人口基本上進來了，當然除了他們的孩子。當然，這樣做需要一個重要的前提，那就是更均等地配置公共服務，特別是基本公共服務。如果由全國統一來配置基本公共服務，實現城鄉、不同區域以及大小城市之間的基本公共服務的均衡配置，就能有效化解人口向大城市和超大城市集中的壓力。如果目前這種公共服務配置格局以及相應的財政格局不改變，依舊采用大城市和超大城市人口的計劃限制，一方面難以化解大城市和超大城市對外來人口的吸引力，另一方面也無法解決農業轉移人口在大城市和超大城市的公共服務需求和基本權益問題，意味著國務院《通知》在大城市和超大城市會碰到難以克服的屏障。
三是加大農村產權制度改革，建構與城市一體化的農村產權市場，有效激活農村產權的潛力，為農民增收和農業轉移人口市民化提供經濟支持。農村產權指使用權、處置權、所有權和收益權。農村土地屬于集體所有，但是農民擁有使用權、處置權和收益權。所謂產權制度改革，就是明確農民永久擁有使用權、處置權和收益權，而且允許這些權利在市場上進行合法的交易和流轉。當然，在防止大資本對農村產權的侵蝕和壟斷上，可以從制度上對大資本進行限制，然后農村產權可以公平進行交易，允許各個市場主體參與到這樣的交易之中，使農村產權得到有效增值，進而縮小城鄉差別。目前農村已經對農地進行確權，下一步就是要將確權后的農地產權流動起來。農業轉移人口可以通過發展起來的產權交易市場去處理他們的“三權”，消除他們市民化后“三權”得不到保障的疑慮和隱患。
總而言之，國務院的《通知》開啟了新型城鎮化的關鍵，在這個基礎上，要進一步推進國家財政體制改革、全國戶籍制度改革以及農村產權制度改革，建構一個適合中國現代化治理要求的國家治理體系。在這樣的體系中，每個中國公民享受著同等的基本公共權益和平等的基本機會，才能真正體現“讓發展惠及全體中國人民”的精神。
（作者為中國社會科學院社會學研究所研究員)
【參考文獻】
①王春光：《城市化與機會平等》，《團結》，2016年第2期。
②國家衛生和計劃生育委員會流動人口司：《中國流動人口發展報告2014》，北京：中國人口出版社，2014年。
責編/楊鵬峰 賈娜（見習）美編/于珊
聲明：本文為人民論壇雜志社原創內容，任何單位或個人轉載請回復本微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。
