【摘要】隨著社會發展的成熟，非政府組織現已成為社會的重要組成部分。非政府組織的出現有利于民主政治的推進和市場機制的完善。我國經過一系列的經濟體制改革與社會體制改革后，非政府組織也獲得了一定發展，并反過來推進社會的進步，成為社會經濟發展的重要力量。但與西方社會成熟的非政府組織發展相比，我國非政府組織在發展上還存在不足，而其中的一個關鍵性限制因素便是非政府組織的合法性問題。
【關鍵詞】非政府組織 合法性 路徑探索 【中圖分類號】D262 【文獻標識碼】A
非政府組織的功能
一般來說，非政府組織能夠在社會中發揮以下四個方面的作用：一是拓寬就業渠道，促進經濟發展。在一定區域內，非政府組織除了具有一定的社會、政治影響力之外，它本身還是一種經濟力量，并提供大量就業崗位。美國公共政策專家薩拉蒙對全球22個國家的非政府組織進行了調查，結果發現這些非政府組織提供了1900萬個全職工作崗位，這一數據在服務行業就業中占比10%，在公共部門就業中占27%，他估算非政府組織產業價值1.1萬美元。二是表達多元利益。非政府組織的出現最初便是有相同利益或價值取向的公民為了表達維護自身利益與價值觀而自愿集結的組織。因此不同的非政府組織表達了社會群體的多元利益訴求。三是有利于社會資本的積累。哈佛大學研究發現，民主與公民社會之間是正相關關系，當公民社會水平較高時，社會的政府績效與經濟發展也會相應提高。四是提供一定的公共服務，彌補政府不足。由于政府本身的限制，它在公共服務供給上可能存在數量不足與質量不高的問題，而非政府組織恰恰能彌補這一缺陷，為社會相關利益群體提供充足而專業的公共服務。
中國非政府組織內、外部合法性不足的困境
非政府組織自身缺乏理念。從非政府組織的起源來看，它是人們為了維護宣揚特定的價值觀而組織發展起來的，因此在非政府組織建設中應圍繞組織價值觀和使命來開展，但我國的很多非政府組織卻缺乏這種理念精神，導致組織發展動力不足，很多非政府組織成員并不是因為認可組織理念而從事非政府組織工作，而是僅將之作為一種謀生手段，一旦非政府組織滿足不了其物質需求，這些成員便會離職，這是我國非政府組織長期缺乏人才的原因之一。
我國非政府組織與政府關系曖昧。我國很多非政府組織脫身于政府機構部門或者是在政府財政支持下建立的，因此它具有官民雙重身份，并且受到政府管制。這盡管可能讓非政府組織可以通過與政府的關系而獲得體制內外的資源，更好地開展活動，但另一方面政府也能夠完全控制非政府組織，使之為政府行政服務。這導致非政府組織與政府形成依附性關系，缺乏獨立性。
非政府組織自身能力不強。盡管我國非政府組織數量眾多，但卻很少開展活動，而且活動開展范圍小，這主要是由于非政府組織自身能力缺乏。如很多非政府組織的領導者缺乏尋求各種資源支持的能力，而且由于沒有完善的組織結構，一旦組織領頭人離開非政府組織，組織便渙散，缺乏管理。甚至一些非政府組織的成立并沒有獲得相應的承認和認可，也無法根據規定開展活動。我國還有一些非政府組織能夠正常運作，但在發展上停滯不前，這些非政府組織大多是依附于政府部門，官僚作風嚴重，往往是政府機構人員兼任非政府組織領導成員，這導致領導者根本沒有多余精力管理非政府組織。一些較為獨立的非政府組織較受公眾歡迎，也能夠尋求資源開展活動，但在人力資源管理、財務管理制度上不完善，甚至出現利用非政府組織為個人謀取私利的現象。
我國的社會環境在一定程度上限制了非政府組織合法性的取得。非政府組織是社會建構的重要力量，但它本身也是社會結構的產物，因此非政府組織的外部生成環境對其發展至關重要。我國在改革開放之前，國家控制絕大部分社會資源，因此社會各種組織都有濃重的官本位色彩，而到改革開放之后，我國進行了政治體制改革，政府權力逐步被弱化，并適當放權社會，但要形成小政府大社會還需要一個較長的適應過程。因此目前我國的非政府組織依然處在一個政府過度干預社會的環境中，這使得非政府組織受到政府機構的嚴格限制，很難獲得其認可。
我國沒有就非政府組織形成嚴密的法律體系。一是我國關于非政府組織的立法較為分散，而且立法層次不高。我國沒有關于非政府組織的整體性立法，大都是就其中某一方面做了相應規定，如有《基金會管理辦法》等。很多規范非政府的立法大多是規章、條例，如《社會團體登記管理條例》。二是在立法內容上不完善。在非政府組織管理中，民事關系是重要內容，但我國在相關法律法規中，很少涉及民事管理內容，這就會產生非政府組織的內部財產關系不清等問題，且缺乏糾紛解決機制。三是沒有與外部法律形成配套。在國際上，非政府組織一般享有政府的稅收優惠，這形成一種激勵機制，但我國還并未將非政府組織納入到稅收法律體系之中，也沒有配套的實施細則，這削弱了非政府組織活動的積極性。
我國非政府組織在民間未形成廣泛認同。在民間，人們往往對非政府組織的定位有一定誤解，認為它是純粹的私人慈善行為或志愿援助，甚至認為它是維護群眾利益，并與政府相對抗的組織，但實質上，非政府組織與政府之間存在廣泛的合作而非對抗，很多非政府組織都是政府政策的支持者，并且政府為非政府組織提供了大量財力資源支持。在我國，非政府組織更多是在行政支持下快速發展起來的，而不是由民間自愿、自主組織發展，因此很多民眾對非政府組織的概念缺乏認知。
增強非政府組織合法性的措施
重新定位政府與非政府組織的關系。非政府組織的成熟發展必然要走向獨立，為此我國應該改變目前政府過度干預非政府組織的狀況。要實現這一目標，我國需要繼續深化行政體制改革，貫徹政社分開的原則，促使非政府組織獨立于行政機構。在管理上，目前我國的非政府組織受業務主管單位和登記管理機構的雙重管理，這增加了非政府組織開展活動的難度，為便于協調和監管，我國可建立統一的民間組織監管委員會，由它負責非政府組織的備案、登記、監管工作，解決政府在非政府組織管理上條塊分割的問題。在政府與非政府組織的關系上應更注重合作而非服從，各級政府應與非政府組織在公共服務領域開展合作，可以通過簽訂合作協議，來建立雙方的合作伙伴關系，這也能限制政府過度干預非政府組織的運行。
完善非政府組織法律體系。首先，我國應盡快制定關于非政府組織的專門法，對非政府組織的設立、組織結構、活動方式、財務管理等進行明確規定。立法的重點是規范和指引非政府組織的發展，在法律內容上要明確非政府組織的禁止行為、法律限制行為、法律倡導行為以及違反法律所應接受的懲罰。其次，我國需要對現有的非政府組織的相關法律、法規進行調整。如在民法中補充有關非政府組織的法律內容，對現有稅收法律法規、市場競爭性法律法規進行補充修訂，使之與非政府組織的法律法規相配套，形成完善的非政府組織法律體系。最后，要提高非政府組織立法的權威性，讓非政府組織立法具備強制性，為此可由級別較高的立法機關來頒布非政府組織有關法律，而不是由各個政府部門來制定行政性法規。
提升非政府組織建設水平。非政府組織合法性的獲得與其內部建設有密切關系，非政府組織只有規范自身內部管理、提升自身運作水平，才能夠獲得非政府組織內部與社會外部的承認和支持，從而獲得存在的合法性。為此，我國非政府組織要加強自身的獨立性，從政府部門脫離，與之形成平等合作的關系，也只有這樣，非政府組織才能真正將價值與使命放在優先位置，而不是為政府服務。此外，非政府組織活動的開展離不開資金等資源的支持，所以非政府組織還要提升自己尋求各種資源的能力，拓寬資源來源渠道。而且，為了避免非政府組織成為部分個體的謀利機制，還需要建立相應的監督機制，這包括行業自律與社會他律，公開透明的管理才更能獲取民眾信任，也能鞏固非政府組織的合法性。
（作者單位：西藏民族大學法學院)
【參考文獻】
①吳江生、蘇玉菊：《淺非政府組織的內涵、功能與合法性》，《安慶師范學院學報》 , 2009年第5期。
責編/周曉燕 劉芋藝（見習）美編/于珊
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