【摘要】全球能源安全受到兩個外部邏輯的制約：基于地緣政治的權力邏輯，和基于全球治理的建章立制邏輯。奧巴馬第二任期以來，美國國內對于能源獨立和革新的共識逐漸加深，其能源外交的經濟基礎出現積極變化。美國以能源利用方式的調整為中心，在全球能源戰略和地緣方面提出了具體措施，力圖確立全球能源大國領袖的地位，主導全球能源治理進程。
【關鍵詞】 美國政治 能源 全球運籌
【中圖分類號】F416 【文獻標識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.16.007
美國的能源政策始終與其全球治理主張相關聯。隨著國內對于能源獨立和革新的共識逐漸加深，美國能源外交的經濟基礎出現積極變化。美國以能源利用方式的調整為中心，以全球生產大國為基礎，在全球能源戰略和地緣方面提出了具體措施，力圖確立全球能源大國領袖的地位，主導全球能源治理進程。美國已經坐擁世界最大的石油天然氣生產國的地位，有預計稱美國在2020年將徹底成為世界上最大的產油國，再加上依舊強勢的美元霸權，美國有能力影響世界能源安全和能源治理。
美國全球能源體系的主導地位上升
美國以對頁巖油氣的能源利用方式革命為中心，以金融為杠桿，在全球能源地緣變革中占據主導地位。
頁巖氣和美國的能源生產大國地位。頁巖油氣革命對美國能源型國家的塑造具有內外兩方面的傳導作用，對內逐漸改變能源結構、降低減排成本，對外增強美國管理全球事務的信心。在頁巖油氣革命的推動下，美國頁巖氣和頁巖油的快速發展使美國天然氣和原油產量快速增長，2013年美國的原油產量比2003年增長了32%（年均約為3%），最近尤其迅速（2012年1月至2014年9月，天然氣和原油月度同比增長的均值分別為11%和15%）。美國一躍成為天然氣第一大資源國和生產國，不僅帶動了美國頁巖石油的生產，其石油的自給率和獨立性也不斷上升，目前美國的石油自給率已達72%，遠高于10年前的50%。①據花旗銀行的預測，美國石油產量于2020年前超越俄羅斯和沙特，預計2035年美國頁巖油日產量可望達到200萬桶至300萬桶，未來美國、加拿大和墨西哥將會取代中東地區成為全球能源生產的新重心。②
美國國內原油產量的急速上升，導致其原油進口持續下降。由于美國長期以來都是世界最大的原油進口國（2014年被中國超越）和消費國，其原油進口的下降，直接改變了世界原油市場的供需狀況，進而帶來了美國在全球能源領域話語權增加。
美國全球能源地緣力量上升。奧巴馬政府以能源為核心重塑國際能源地緣領袖意愿強烈：
一是美國政府計劃把能源作為其全球領導的工具。美國總統國家安全事務助理托馬斯·多尼隆（Thomas Donilon）提出，“能源正在從債務角色轉換成為的資產角色，幫助確保美國的國家實力和世界領導力”③。美國能源全球戰略的主要內容是借助頁巖油氣革命帶來的技術、制度和市場創新，提升天然氣在全球能源結構中的地位，并將中東和美洲兩大油氣來源納入麾下，以此對主要能源供求國施加影響，最終服務于美國的全球主導地位。美國四處推行民主價值觀念和顏色革命，希望按照西方的政治體制來構建中東、北非和中亞地區的國內政治體制，并以反恐和重返亞太為名，將東南亞和北非等作為能源地緣政治的“心臟地帶”，實現對全球能源通道的戰略控制。
二是加強主導全球能源氣候治理進程。美國大力推動以軸幅為核心的全球談判目標，積極倡導氣候變化，希望2015年達成、2020年后實施一攬子“軸輻式協議”④，即構建一個所有締約方參與的、相對恒定的“軸協議”（hub agreement），圍繞這一作為核心的“軸協議”，達成一系列具體、可實施、不一定所有締約方參與、便于修改的“軸協議”（"spoke" decisions），共同構成一攬子協議體系。同時，美國在關于2020年提高減排努力工作的提案中，特別強調國內的地區、企業、NGO等非國家行為體參與國際減排合作，并高度重視公約外多邊機制的作用。為了主導全球新的能源規范，美國陸續推出多項以技術合作為主要內容的多邊倡議。這些多邊技術倡議強調清潔技術的開發和應用，通常設定近期和中期行動目標，甚至明確主要實施項目。技術導向類倡議反映了美國認為技術是解決氣候問題根本途徑的傳統觀點。需要指出，參與上述多邊技術倡議的發展中國家并不多，但中國加入了所有美國主導的多邊技術倡議。期望獲取先進能源技術是包括中國在內的發展中國家參與這類技術動議的主要動機。⑤
三是美國提升了政府對外協同能力。能源安全涉及到人權、能源、經濟、貿易、科技、國防等多種因素，國務院、國防部、環保署、能源部等在不同層面參與。美國國務院最新設置了能源資源局，該機構的一項任務就是統籌糧食、水和能源的對外協調。美國國務院協調各部委關系，并形成統籌靈活的政府決策機制。美國不斷加強氣候政策的團隊建設，奧巴馬不僅留任斯特恩作為氣候談判代表，而且設置氣候政策總統顧問團隊，其成員均為氣候議題的長期積極行動者。
四是大力開展與最不發達國家的能源氣候合作。當前，受到水資源和糧食安全問題影響，伊朗、巴基斯坦、孟加拉等地區不穩定因素增多⑨。美國利用能源戰略優勢強調水—糧食—能源的特殊聯系，并且將其關聯研究從技術層面向外交戰略層面演進。例如，美國在非洲特別強調氣候與能源、水和糧食的紐帶性。
五是繼續控制了世界上重要的石油資源產地、運輸通道，從而在中東、拉美等產油國獲取了大量石油⑩。
美國能源金融主導能力加強。當今世界幾乎所有大宗商品價格都由發達國家主導甚至直接決定。以石油為例，國際石油價格主要由期貨市場的交易價格主導。國際石油市場供求雙方在簽訂供貨合同時，通常只是確定某種計價公式，計價公式中的基準價格一般與石油期貨市場上的石油價格直接相連，即國際油價的定價方式是間接的，期貨價格通過計價公式直接影響現貨價格。美國主導的紐約商品交易所和美國金融資本在石油市場翻云覆雨，獲取巨額投機利潤，對國際油價的影響越來越大。其中，紐約商品交易所的能源期貨和期權交易量占全球能源場內衍生品交易量的一半以上，西德克薩斯輕質低硫（WTI）原油是全世界交易量最大的商品期貨。
此外，全球能源金融品的交易也幾乎全部以美元計價。礦產美元計價的歷史由來已久，早在20世紀70年代，美國與沙特簽訂的一系列協議就使得沙特出口石油全部以美元計價。從20世紀80年代兩伊戰爭開始，歐佩克成員國之間的長期分歧使得美元進一步統治了歐佩克組織的石油標價權。石油的美元本位制建立在美國一系列的戰略布局和金融發展基礎之上幾乎不可動搖。新加坡作為全球五大場外定價中心之一，是亞洲石油定價中心和主要場外交易場所，然而我們的調研信息顯示，在新加坡交易的原油產品也幾乎全部以美元計價。
美國全球能源戰略運籌的國際影響
從外交來看，美國一直以來均將全球能源安全、市場效率、穩定性與合作視為其經濟和外交政策以及國家安全利益的內容之一?。國內能源結構變革更有助于其外交政策的制定。
第一，鞏固美國主導下的全球資源治理體系。美國從能源需求大國變為能源供應大國，這無疑將會為美國的全球戰略增加一項利器。作為全球大國和能源出口大國，美國的出口戰略將有助于其維護盟友關系?、打擊所謂“資源民族主義”、鞏固美國主導下的全球資源治理體系?。首先，作為世界石油的“水龍頭”以及全球貿易的重要紐帶，中東地區和印度洋—馬六甲巷道仍是美國能源戰略的中心。美國在中東地區既要利用能源工具維護盟友和全球領導，也要打擊反美力量。在美國的扶持下，伊拉克持續五年石油增產超過24%以上，而沙特和卡塔爾則是美國軍事力量保護的重點。美國天然氣出口是遏制伊朗外交的重要工具，目前伊朗倡導的天然氣出口國論壇（GECF）已趨于瓦解。到2030年，近3/4的中東石油運往東亞地區，印度洋通往馬六甲海峽運輸的油氣量將翻一番，美國總統國家安全事務助理托馬斯·多尼隆強調要把該海運航道控制在美國主導的國際規則治理下?。多尼隆還多次強調美國不會因為能源獨立而放棄中東、采取孤立主義政策?。其次，主導新興的北美能源生產板塊是美國能源戰略的支點。美國加緊推動與加拿大、巴西等國能源一體化，奧巴馬在會見巴西和墨西哥總統的時候，要求保證美國是他們第一位的能源伙伴和市場，加拿大也始終把對美盟友關系置于任何其他經濟或地區關系之上。美國與墨西哥簽署了油氣協議，要求各國保證以負責任的方式來開發墨西哥灣的石油和天然氣資源?。再次，推動東亞地區對美國能源進口需求是美國亞太戰略的重要組成部分。美國負責能源事務的副國務卿羅伯特·霍爾邁茨?認為能源外交已經成為美國重返亞洲的支點之一。2001年到2011年，東亞地區天然氣消費增長超過100%，目前占全球消費的20%。美國把東亞國家列為最重要的天然氣出口目的地。2012年，奧巴馬推動建立美國—亞太全面能源伙伴關系，這表明天然氣出口是其“重返亞太”戰略的重要工具。最后，是利用國際機構實現美國主導的天然氣體系。目前全球能源治理缺乏統一的機制，美國強調讓國際能源署來解決能源治理問題?。國際能源署和美國通過八國峰會機制，并在經合組織（OECD）國家內部積極促進頁巖油氣的技術和開發經驗合作，推動中國等新興經濟體大幅度利用頁巖油氣。美國還推動國會盡快通過北極油氣開發法案，通過北極理事會實現北極能源治理政策。
第二，鞏固全球能源地緣位置。從全球能源治理層面來看，奧巴馬能源政策中所隱含的外交理念，是以相對較為積極的能源氣候政策或表態來消解歐盟等國家的批評，并進一步逼迫中、俄、印度等新興大國做出讓步，同時還可來換取其他外交領域的利益。然而從全球地緣政治變化角度來看，奧巴馬能源政策對于新興大國的地緣影響不可小覷：一方面，促進新能源及相關領域基礎設施的發展，逼迫中俄等國進行升級換代；另一方面，在全球范圍內造成傳統石化能源的過剩，價格走低。這既可以打擊傳統能源及其附屬領域，同時又令電力等其他部門無法擺脫對于傳統石化能源的依賴，從而造成節能減排上的更大壓力。這兩點都極有可能波及中俄的某一方。要知道，無論是削弱中俄中的哪一方，其實都會令美國在世界的戰略位置得以提升。
從產業能源基礎變化來看，奧巴馬政府借助能源革命帶來的優勢，整合能源和氣候，并推動世界產業結構、貿易結構、技術標準等領域出現新變化。對仍高度依賴煤炭的中國和印度，以及依賴石油出口的俄羅斯等國，奧巴馬“能源型氣候政策”或將影響其產業的能源基礎，削弱這些國家的國際競爭優勢。目前，美國和歐盟正共同推動環境產品和服務的全球自由貿易，歐美自貿區建設對發展中國家低碳產業可能造成影響。
對中國的影響
中國和美國是世界上最大的能源消費國，在以往的戰略與經濟對話，特別是2013年對話中，能源安全是一個優先和重要的領域。中美對話中的戰略和經濟組還召開了相關聯席會議，這更加凸顯了中美兩國能源安全合作的重要性。當前中美能源安全關系呈現三個特點：首先是美國逐漸成為最大的能源生產國，而中國則是最大的消費國，美國石油需求下降、產量和出口上升，而中國需求和進口都出現大幅度攀升，自身產量則不斷下降。其次，中美與主要產油區域的關系出現變化，2020年左右中國的石油需求和進口都將超過美國，目前在中東和非洲地區，中國所占地區出口份額已經超過美國。第三，中美在人均資源領域仍有較大差距，中國的人均能源和電力消費量是美國的1/4左右，中國的人均排放量是美國的2/5左右。
在上述特點之下，中美能源關系存在以下幾個重點：首先是能源關系定位方面，中美兩國在能源領域從競爭對手轉變為互補互利的合作者。推動中美相互投資能源基礎設施、維護全球能源市場穩定符合彼此國家利益。其次是能源地緣政治方面，中東事關全球特別是亞洲的石油供應，東南亞則是重要的運輸線路，東亞是全球油氣供需最失衡的地區。因此，中國—中東—美國、中國—東南亞—美國、中國—東亞—美國這三組關系成為檢驗中美能源關系的核心。第三是全球能源治理方面，美國主導的能源機制和中國日益增長的話語權兩者處于磨合時期。
在地緣政治層面，首先，中美能源關系定位出現良性變化。隨著全球能源生產軸心向北美轉移，美國將成為最大的能源生產國，而中國則是最大的消費國。未來中美兩國能源關系會逐漸發生變化，中美兩國在能源領域或將從競爭對手轉變為互補互利的合作者。2005年美方主流關于“中美能源沖突”論調甚囂塵上，這種論點現已不多見，取而代之的是2011年以來美方強調的“中國能源需求機遇論”，支持美方能源產業從中國未來轉型發展中獲益。從現實供需來看，全球能源生產軸心向北美轉移，消費中心則朝東亞發展，中美合作是能源供需平衡的必然選擇。從產業來看，美方新能源產業利益的政治訴求逐漸壓過化石燃料的產業利益，中美低碳合作的國內支持日益增大。推動中國投資能源基礎設施、維護全球能源市場穩定符合美國國家利益。奧巴馬政府和前任小布什政府在對華能源政策上有所不同，奧巴馬歡迎中國投資北美?。自2011年以來，中國對北美地區的能源資源投資大幅度上升。特別是2013年中海油以120億美元收購加拿大尼克森公司獲得美國外國投資委員會的批準，這意味著美國對中國能源投資的戒備度在下降。美國在天然氣、核能、煤炭、可再生能源等領域具有全球的技術和資源優勢，中國在這些領域對美國的依存度逐漸上升。其實，中國的第一筆投資始于2010年10月。在與切斯皮克能源公司簽訂了一份價值10.27億的能源合同之后，中海油占據了科羅拉多東北和懷俄明州東南1/3的份額。作為價值25億美元的合同的一部分，中國石化公司在戴文能源公司獲得了1/3的股份。目前，美國能源部擬就頁巖油氣等液化天然氣（LNG）發出首批出口許可。除與美國簽署自貿協定（FTA）的國家，美國共和黨和民主黨都積極支持出口范圍擴大至中國、日本等國?。中美兩國應當共同建立能夠更好反映發達與發展中國家能源生產和消費者需求的全球能源治理體系。主要能源消費國已經不再僅僅局限于經合組織成員國，而當今經合組織成員也不能全面代表主要能源生產國。比方說，未來能源需求的增長將來自于發展中國家的市場，尤其是亞洲。更何況如今美國成為能源生產國中的領頭羊，而中國成為世界主要能源消費國，但是當今的全球治理結構沒有反映出這一點。近來全球能源消費與生產的趨勢需要我們對全球能源治理進行再思考，尤其是需要考慮雙方的消費者與生產者，以及不同國家處在不同發展階段的現狀。
第二，中國—中東—美國三邊關系成為檢驗中美能源關系的核心。受到美國從中東進口石油量減少的影響，中東轉而積極發展對華能源關系。目前中國已經是海灣國家最重要的貿易伙伴。一方面，在中東地區，中美兩國具有共同的利益，雙方在能源地緣政治上可維護中東產油和輸油地區的安全與穩定；但另一方面，由于中國未來油氣供應主要來自中東，因此保障中國在中東充足的油氣供應是今后中國主要的戰略方向。此外，美國軍事力量在印度洋和中東實際上控制了中國的油氣進口閥門，如果中國大規模進口油氣必然要進一步加強海上軍事保護能力，增加對全球的油氣投資，這也一定會引起美國的疑慮，并把中國中東油氣合作視為陸權對海權的挑戰。特別需要警惕的是，美國真的實現不再需要中東石油的“能源獨立”后，騰出手來“改變”中東，或放任中東走向“無序”，這種趨勢將嚴重傷害中國能源安全。
第三，亞太能源地緣安全考驗中美關系。目前，亞太地區已經成為全球能源消費中心，日本、中國和韓國的能源需求則占到東北亞地區能源需求總量的90%以上，尤其是中國石油市場需求增勢強勁。劍橋能源研究協會主席耶金認為：“目前中國的需求增長是推動世界石油市場的基本動力。”日本的石油消費量位居世界第三位，韓國也排名前列。蘇珊·賴斯（Susan Rice）在喬治城大學的亞太政策基調演講中提出，在未來的幾十年里，亞洲經濟體在能源方面的需求強勁。從東北亞石油進口量來看，日本的石油產量占消費量的不到1%，其他全部依賴進口；韓國的石油是完全依賴進口；我國對進口石油的依賴程度也已達1/2左右，可以說東北亞地區是能源與發展、安全結合得最緊密的地區。開辟新油源成為了共同目標，維護海上石油運輸線的安全也符合共同的利益，但對新油源的爭奪也達到了短兵相接的程度。從俄羅斯富有能源的薩哈林，穿過缺乏能源的朝鮮、韓國、日本到中國的東南沿海地區，被稱為“亞太弧形危機地帶”。馬六甲海峽（Strait of Malacca）是世界上最重要的戰略和貿易航運水道之一，印度洋航線組（經過蘇伊士運河的中東海灣—中國港口航線）承擔了大部分中國進口石油的海上運輸，中國的南海諸島也是印度洋航線組的關鍵環節，中日韓等國超過85%的進口石油從此地經過。目前南海諸島遭到周邊一些國家的侵吞，某些島礁被別國占據，島嶼爭奪背后更存在美國期望主導印度洋航道組并遏制中國發展的圖謀。亞洲如何解決能源需求問題將會給世界能源供應和氣候安全帶來重大影響。因此中美在印度洋航道組合作和互動將會影響未來亞太能源形勢。
從全球治理層面出發，全球能源體系主要由美國主導，美國和西方國家制定了一系列能源價格、航運規則、資源開發的社會責任等治理機制。總體上現有能源治理體系有利于中國的能源安全，隨著中美能源關系趨于良性相互依存，中國可以在美國主導下的能源治理體系中選擇性地發揮建設性作用。但是，我們也需要避免因權力和經濟聯系升降而出現的戰略疑慮，警惕美國成為中國能源海外供應安全中的干擾性因素。
注釋
1Daniel Yergin，"America's New Energy Security; Thanks to new technology, the U.S. has become less dependent on petroleum imports from unstable countries", The Wall Street Journal, December 12, 2011.
2Daniel Yergin, "Ensuring Energy Security," Foreign Affairs, March 1, 2006, pp. 69-77.
3Tom Donilon, National Security Advisor to the President,"Remarks At the Launch of Columbia University's Center on Global Energy Policy", White House Press Releases, Fact Sheets and Briefings, April 24, 2013.
4Jeff Goodell, "Obama's Climate Challenge", Rolling Stone, January 31, 2013,pp. 41-45.
5ZhongXiang Zhang, "China, the United States and technology cooperation on climate control", Environmental Science and Policy, Vol.10, Issue 7,2007, pp.622-628.
6The Generation IV International Forum (GIF) website, https://www.gen-4.org/gif/jcms/c_9260/public.（上網時間：2016年5月25日）。
7About the CSLF, See the website of CSLF: http://www.cslforum.org/aboutus/index.html. （上網時間：2016年5月25日）。
8"The International Partnership for Hydrogen and Fuel Cells in the Economy," http://www.iphe.net. （上網時間：2016年5月25日）。
9于宏源：《淺析非洲的安全紐帶威脅與中非合作》，《西亞非洲》，2013年第6期。
10David Viktor, "The Chaotic World of Energy Policy," The Financial Times, 8 May 2006.
11Robert D. Hormats, Under Secretary for Economic Growth, Energy, and the Environment, Bureau of Economic, Energy and Business Affairs,"Keynote Address at the Pacific Energy Summit",Pacific Energy Summit,Vancouver, British Columbia, Canada, April 3, 2013.
12Ian Bremmer, "Two key foreign policy openings for Obama",International Herald Tribune , February 26, 2013.
13Robert Johnston,"The Foreign Policy Uses of an Energy Bounty; The White House will effectively decide whether the U.S. becomes a global gas superpower", Wall Street Journal, January10, 2013.
14Tom Donilon, National Security Advisor to the President,"Remarks At the Launch of Columbia University's Center on Global Energy Policy", White House Press Releases, Fact Sheets and Briefings, April 24, 2013.
15Benjamin Alter and Edward Fishman, "The Dark Side of Energy Independence?" New York Times, April 28,2013.
16Juliet Eilperin," How Obama's Cabinet will shape his second term", The Washington Post, March11, 2013.
17Robert D. Hormats, Under Secretary for Economic Growth, Energy, and the Environment, Bureau of Economic, Energy and Business Affairs, "Keynote Address at the Pacific Energy Summit", Pacific Energy Summit, Vancouver, British Columbia, Canada, April 3, 2013.
18Tom Donilon, National Security Advisor to the President, "Remarks At the Launch of Columbia University's Center on Global Energy Policy", White House Press Releases, Fact Sheets and Briefings, April 24, 2013.
19"SecretaryOfState Kerry Comments At Energy Cooperation Event", US Fed News Service, 16 April, 2013.
20潘銳、周云亨：《從石油安全視角考察中美石油競爭關系》，《世界經濟研究》，2010年第1期，第13頁。
21曾信：《中國“印度洋困境”中的美國因素》，《南亞研究》，2012 年第2 期，第52～64頁。
22Joshua Ho, The Security of Regional Sea Lanes, Singapore: IDSS, 2005, pp.2-6.
23"National Security Advisor Susan Rice's Address at Georgetown on America's Future in Asia" http://jakarta.usembassy.gov/news/embnews_131121en_1.html，上網時間：2013年11月。
責 編／馬冰瑩
American Energy Politics: A Global Strategic System
Yu Hongyuan
Abstract: The global energy security is subject to two external logic constraints: the geopolitics-based power, and the global governance-based establishment of systems. Since the beginning of Obama's second term, there has been deepened consensus over energy independence and innovation in America, and positive changes occur in the economic base of the American energy diplomacy. With a focus on the adjustment of energy utilization mode, America brings about specific measures in terms of the global energy strategy and geography, trying to achieve the status as the world’s energy great power, and lead the process of global energy governance.
Keywords: American politics, energy, global operations
于宏源，上海國際問題研究院比較政治和公共政策所所長、研究員。研究方向為全球治理、公共政策。主要著作有《環境變化和權勢轉移：制度、博弈和應對》《創新國際能源機制與國際能源法》《Global Warming and China's Environmental Diplomacy in Nova Science Publishers》等。
