作者丨王長江（中共中央黨校黨建教研部主任）

我為什么要講“關于權力約束機制”這個問題呢？因為我有一個想法，法治的核心是治權，而過去我們一說法治，就以為說的是治老百姓，但實際上法治的核心應該是治權。十八屆四中全會有一個特別的亮點，就是把治權的問題作為一個突出的重點來加以闡述，其中還包括了諸多具體的“條”和“項”，這一點我是特別認同的。

為什么要治權？這個不需多說。盤點我國這兩年的情況，我們可以這樣說，其中最突出的，大家最認同的就是反腐敗。反腐敗是什么？反腐敗就是治權，反腐敗就是對權力的約束。從這樣一個角度說，我個人對這兩年權力約束的實踐是非常認同的。我覺得至少有一個質的變化，那就是從過去不認為我們的權力應該受約束，走向了現在認為應該受約束，這一條非常好，而且確實取得了成效，大家也能看出來。當然你要全面地評價它。我覺得中央也是實事求是的，比如，說反腐敗取得的成果是初步的，主要還是帶有治標的性質，還是要一步一步地走向治本。通行的說法就是：現在正處在一個從治標走向治本的過程當中。怎么理解這個從治標走向治本？從我個人的角度去解讀，我覺得特別突出的一點就是現在我們治理權力的方式還是比較單一，手段也比較單一，而且更多用的是傳統方法，用的是行政的手段。一看見腐敗，我們馬上就想，這些家伙亂用權力，那怎么辦？我不讓你亂用，我把權力全收回來，結果一條一條的權力全都垂直。垂直不了怎么辦？我派巡視組、紀檢組下去看著你。巡視組老在那兒巡視來、巡視去。沒有在那兒長期盯著怎么辦？那我就加強紀委，紀委在黨委的領導下工作，你怎么監督人家黨委？我就垂直領導。這方面我們輕車熟路，但所有這些方方面面大家都發現一條，就是更多的是上對下的監督。那么下對上的監督呢？還有權力的橫向監督呢？所有這些實事求是地說，有的剛在破題，有的甚至認識還不到位。所以，我們可以這樣說，盡管我們正在從治標走向治本的這樣一個過程當中，但是并不意味著治標必然走向治本，這里面就有一個理念的問題，如果理念正確了會走向正確的方向，如果理念不正確，可能治本就會胎死腹中。

我講四個方面的問題。這四個方面的程度不同的問題不但在認識上有的是不到位的，有的還是不正確的，有的可能正確但是不準確，還有的就是認識上的誤區。

要對權力進行約束必然走向民主

第一，民主問題。你要對權力進行約束，那必然要走向民主，這是沒得說的。總書記在多次講話當中也提到這一點。我們在實踐當中看到的情況卻不盡如人意。民主這些年來居然還被很多人懷疑，甚至有些所謂的專家提出了“中國是不是可以不搞民主都能走向現代化”這樣一種論調。不搞民主怎么走向現代化？

民主就是一人一票的權力，我們現在選用干部不就是一人一票嗎？但是一人一票導致了以票取人。那么這怎么理解呢？我個人想，恐怕從這個角度要還民主以本來面目。民主應該是一個制度、一個系統，它是由一系列環節環環相扣、連接而成的這么一個系統。民主是多數人的權力，多數人是權力的主人，多數人能直接用權嗎？不可能。多數人必須把權力交給少數人，由少數人操作，這個權力才能運行起來，因此，民主的第一個環節就應該是授權。授完權就等于民主實現了嗎？沒有，授完權我要用權。既然我的權是你們的，我要用來為你們服務，我怎么知道你們需要什么樣的服務？于是我就在決策的時候要千方百計吸納你們的利益訴求，我搭建這么一個平臺，讓你們把自己的利益訴求統統表達出來，然后我在這個基礎之上決策，這叫決策民主。決完策我要執行，我當然要建立自己的機構，當然我如果讓你們這些受益人同時參與到整個執行當中來，那么這種決策會更加有效，這叫什么？這叫參與中的民主。此外，我用權力為大家服務，與此同時我又可以為自己服務，如何防止這種現象？那就要讓權力在陽光下運行，這又叫民主監督。所以，民主不是一人一票，民主是由授權民主、決策民主、協商民主、參與民主、民主監督等等一系列環節環環相扣、連接而成的體系。這個體系當中有許多環節，每個環節都有自己的邏輯，都有自己的規則，而且你這個規則還不能亂用，我們現在的問題就是亂用。同時我們由于長期沒有民主這種習慣，沒有這種實踐，因此對民主的理解是碎片化的。一說民主那就是聽聽大家的意見，讓大家都參與進來，民意民心我們吸收了，這就叫民主。這樣一種碎片化的理解，容易使我們誤以為隨便用哪一種方式來行使民主權利都是民主。比如，人們要授權肯定有一個選擇和投票，應該在授權環節才投票，就像剛才步云長輩說的，在授權的環節，人民代表選舉或決定的環節才投票。過去，我們以為一人一票就是民主，于是在真正的決策環節、執行環節也在那兒一人一票，一個副局級干部拿出來之后讓大家討論來、討論去，民主推薦、民主測評、民主投票，最后還要民主述職等等，弄出來的最后不是說我們使得這種制度民主化了，而是使大家對民主產生了懷疑。比如，雖然我作為一個副局級，我應該服從正局級，但說老實話我是大家民主推薦、投票出來的，我憑什么要聽正局級的。我們搞這樣一套機制讓大家對民主產生了懷疑，因為不符合民主的規律，不符合權力運行的規律，所以民主問題上有很多誤區并沒有完全消除。

要對權力進行約束必須分權

第二，分權問題。既然要對權力進行約束就必須分權，這是毫無疑問的。但是我們對分權這個問題也是由來已久的一種固定觀念，因為我們總覺得我們的體制和別人不一樣，我們絕不實行西方的“三權鼎立”的體制，我們要實行“議行合一”的模式，“議行合一”對我們的要求就是決策和執行不能分開。其實，我們國家不是沒有分權，我們也分權，但我們的分權不是議行，不是將決策、執行和監督等權力分開，而是把部門、地方、單位，一個一個地分開，每個部門、每個地方、每個單位都有自己的決策權、執行權和監督權。在每一個小的環節上，決策權、執行權和監督權都是合一的。對于“科學的分權應該是什么樣？”這一問題，我們今天應該好好思考。我們絕不照搬西方“三權鼎立”的模式，這就算一個邊界，但是決策權、執行權要不要分開？只有按照不同的性質由各部門來執行，各部門相互之間才會產生權力約束，才會產生權力邊界。什么叫約束權力？約束權力不是說這個權給你以后我讓你用就用，而是說權力自己就有一種運行的規律，一直用到它碰到邊界位置，這就叫約束，沒有設邊界那是沒有用的。所以，權力約束的問題也是一個依然存在的問題。

黨政關系問題在于如何適度集中權力

第三，黨政關系問題。我國政治體制的核心關系是黨政關系，步云教授昨天來聽我講演的時候，他就提出了一個問題，就是黨政關系問題。實際上，我們整個體制的核心問題就是黨政關系問題。怎么看待我國的這個黨政關系？鄧小平說：我們的權力過度集中。這就給大家一個印象，似乎我們的黨政關系弊端就在權力過度集中。但是，如果你真的去這樣思考，你會發現有一個問題是解不開的。權力過度集中是否就是說權力不需要集中呢？不是，權力不要過度集中，但是權力應該適度集中。那好，適度集中的意思就是：黨政關系問題不在權力集不集中，而在于如何適度集中。適度集中在黨委手里還是集中在政府手里？昨天我回答了步云教授這個問題。黨政關系的核心不在權力集中還是不集中。權力運行有著自己的邏輯關系，你的權力從哪里來就向誰負責，誰就對你有監督作用；你要是這個權力沒用好，你可能就會失去這個權力。所有這些邏輯關系都是按照民主政治，按照權力運行特有的規則組合在一起的。我們的問題就在于，由于我們強調黨的領導，往往對權力運行的邏輯關系缺乏應有的認識和尊重。不是說黨的領導不應該加強，而是說黨的領導要按照權力運行的邏輯體現在方方面面，體現在各個環節的控制當中。人民代表本來應該和老百姓之間有緊密聯系，由老百姓來決定你能不能當代表，但是我們卻把它當作了一種恩賜。解決中國的問題關鍵還在黨政關系，黨的領導應當加強。黨要按照權力運行的規律，滲透在整個權力運行的過程當中去影響權力的運行。這是我要講的黨政關系。

破除既得利益格局需要權責對等

第四，既得利益格局的問題。這個問題同樣非常重要，為什么這樣說呢？我剛才說了權力之間需要分權，相互之間才有制約。我剛才說的只是橫向分權，實際上還有一個縱向分權問題，說起來上下之間也是有分權的。我們整個黨對國家是一種責權相等的關系，比如說這個國家如果事情沒有搞好，如果出現了問題，執政黨肯定要負責任。所以，執政黨有多大的權力，他必須負多大的責任，這一條是沒有疑問的。我們這個執政黨對整個國家負有責任，這是毫無疑問的。盡管整個黨對國家來說是一種權責對等，但是具體到各項事務中內部權責分配上可能出現不完全對等的情況。我是你的上級，我可以自己留下更多的權力，我可以給你更多的責任。這樣一種長期運行的結果是，該負責任的不一定負責任，因為他可以把責任推出去，而該有權力的不一定擁有。在這樣的情況下，內部運行就出現了權責的不對等問題，可能上級領導有了更多的權力，但是卻很少負責任。而下級需要負很多責任，但是卻沒有權力來履行這些責任。這種狀況在今天越來越嚴重，不但使得權力運行失去了科學的配置基礎，而且最重要一點，這樣一來將使誰來推動改革、改革會不會失去動力等問題更加突出。從立法的角度制定政策作出決策的都是上級領導，他手里有決策權，但對權力的監督機制并不完善，這就形成了既得利益格局。所以，我們為什么說既得利益格局影響了改革發展，是改革的“瓶頸”，道理就在這里。我們今天已經走到了這一步，有權的缺乏相應的責任，擔責的又缺乏相應的權力。如何破解這些難題是“我們必須關注的現實問題”。如果不去關注這些問題，我認為我們的改革就難以找到突破口，那就容易出問題。