【摘要】進入21世紀后，海洋資源越來越被世界各國重視，為此沿海國家都通過建設更為完善的海洋執法體系來管理海洋領域，這對保護國家的海洋資源、維護海洋權益有重要意義。目前我國的海洋執法體系存在法律不健全、多部門執法等問題，還需要進一步的完善和改革，而改革的方向是形成綜合性的海洋執法隊伍。

【關鍵詞】海洋執法 體系 改革

【中圖分類號】D912 【文獻標識碼】A

進入海洋世紀后，海洋對一個國家具有重要的政治、經濟、軍事以及社會意義，沿海國家必須建立完善的海洋管理體系來面對海洋世紀的各種挑戰。而海洋執法體系是一國海洋管理體系的重要組成部分，也是一國海洋綜合實力的體現。具體來說，海洋執法體系建設是為了保護國家海洋資源、海洋權益、海洋經濟以及海洋環境等利益，它通過各類方針政策的制定和貫徹實施來實現主體結構的不斷完善、執法程序的明確，保證整個體系能夠順利運行，最終確保國家各項海洋政策得以施行。

改革海洋執法體系的必要性

首先，世界海洋綜合管理的發展趨勢，促使我國改革當前的海洋執法體系。1993年的聯合國大會上就提出要將海洋綜合管理提上國家發展議程，同年，世界海岸大會倡議沿海各國開展海岸綜合管理，建立起綜合管理制度。世界各國都十分重視本國的海洋管理體系建設。美國成立國家海洋政策委員會，2002年美國對海洋管理體系進行改革，由國土安全部管理海岸警衛隊。韓國在1996年成立了海洋漁業部，制定了海洋資助計劃，成立海洋警察廳來加強海洋執法。除了發達國家外，發展中國家也逐步重視起海洋執法體系建設，如印度尼西亞在1998年設立了海洋漁業部，1999年越南成立了海岸警備隊。由此可見，世界各國都在加快海洋綜合管理體系建設，增強海上的綜合執法能力，這對保護國家海洋權益、實施海洋戰略提供了有力保障。我國應緊跟這種潮流，才能夠在海洋世紀維護自身的合法海洋權益不受侵犯，增強海洋保衛能力。

其次，我國依法行政的貫徹，也要求對海洋執法體系進行改革。我國早在1993年就意識到海洋管理體系中存在多部門管理、分散執法的問題，由此國務院下發了《關于加強東海海上航行和漁業安全的意見的通知》。到2003年，在十六屆三中全會上，我國提出了改革行政管理體制的規劃，要求各級政府部門要理順部門分工，將政府職責、編制以及機構設置等法治化，依法行政。次年，溫家寶在《政府工作報告》中提及要在海洋管理中推進依法行政，改革執法體系，重點解決多頭執法的問題，要完善執法監督，實現嚴格執法和公正執法。在此背景下，我國海洋執法體系中存在的執法隨意性大、多部門執法等問題必須進行改革，使之符合依法行政的要求。

最后，要貫徹我國的海洋開發戰略，需要對目前的海洋執法體系進行改革。海洋問題關系著國土安全與國家發展戰略。如果缺乏強有力的海洋管理，一國的海洋權益不僅可能受到侵害，甚至連國家安全也得不到保障。目前我國面臨的海洋問題十分嚴峻，海域劃分、島嶼歸屬以及海洋資源開發等方面的爭議較多，而且，近年來海上走私、販毒、偷渡、海盜等犯罪活動也日益猖獗。面對復雜的海洋情況，我國必須以戰略目光部署海洋發展規劃，提升我國海洋管理的控制與統籌能力。國家的海洋開發戰略，表面上看是爭取更多的海洋資源，實質上則是要對本國的海洋區域擁有絕對的控制權和支配權，防止他國侵占本國海洋權益，這其實也是維護國家主權的表現。因此，海洋力量的強弱也成為衡量一國綜合國力的指標之一，并影響國家安全。所以，在實施國家海洋戰略時，必須改革當前的海洋執法體系，使之擁有更強的執法管理能力，確保海洋開發戰略的實施。

我國海洋執法體系的現狀

從整體上看，我國的海洋執法體系已經形成了橫向和縱向的立體管理模式。在橫向上采取綜合管理與部門分工管理相結合的方式，國家海洋局負責海洋執法事務的綜合規劃，而后各部門按照用海類別負責不同的事務。在縱向上，我國海洋執法體系采取統一管理與分級管理相結合的模式，國務院統一各項權力，再通過省市縣的行政分級層層賦權，實現分級管理。我國涉及海洋執法體系的法律法規有十多種，在法律上，除了《憲法》，還有《政府組織法》《行政處罰法》《海洋環境保護法》《海域使用管理法》；在具體實施方面，有《海洋行政處罰實施辦法》以及各種意見通知等；除此之外，一些沿海地方也制定了相關法規政策。這種組織架構與法律法規的實施，總體上規范了我國海洋執法體系的運行，并保證海洋戰略計劃的實施。不過，目前我國這種海洋執法體系構建模式中，存在明顯的條塊分割問題，導致海洋執法管理上的無序，進而帶來執法不力的問題，不利于我國整個海洋管理的發展。

目前我國的海洋管理職責分散在各個部門，部級的有水利部和環境保護部，局級單位有漁業局、海事局等，這些部門又分屬不同的部門。這使得各部門只能從本部門出發去進行執法，而很難從綜合管理的高度去開展工作。

總體上，我國的海洋執法隊伍可以分為海事、海警、海監、緝私以及漁政五個隊伍。我國的海事局隸屬于交通部，它由原本交通部下屬的港務監督局和船舶檢驗局合并成立，采取垂直式組織架構。我國的沿海省市、港口城市、內河干線都有自己的海事管理部門，數量多達20多個，擁有執法人員2萬多。我國海警由公安邊防部門管轄，1998年由國務院批準成立，目前擁有20多支海警支隊，是維護我國海洋資源與權益的重要力量。我國海監隊伍建設較早，在20世紀80年代已初具雛形，由國家海洋局管理。1998年，我國正式成立了中國海監總隊，并對其組織架構、人員編制、職能責任等進行了明確規定。2003年，我國海關總署將原本的走私犯罪偵查局改為緝私局，它同時受海關總署和公安部的雙重管理。2000年，我國成立了由農業部漁業局管理的中國漁政指揮中心，綜合管理漁業執法事務，目前我國擁有3000多個縣級以上的漁業執法部門，主要負責漁港監督、漁政以及漁船檢驗等漁業事務。

我國海洋執法體制存在的問題

首先，組織設置方面存在問題。我國海洋執法管理職責分散，又缺乏統籌管理機制，導致各自為政、權責不清。具體來說，由于各個執法隊伍各自為政，造成海洋執法難以形成合力。由于缺乏統一的管理協調機構，我國上述的五支海洋執法隊伍往往是根據本部門的條例規定來開展日常工作，他們在管轄區域內既不互相干涉，但也不會相互溝通交流，這不利于我國海洋權益的保護。由于海洋執法隊伍權責不清，存在職能交叉現象，還造成重復建設、浪費資源的問題。我國的海洋執法隊伍對自身職責并沒有十分具體的規定，一旦出現海上事故，也難以確認責任主體，會出現互相推諉的現象，這也制約了我國海洋執法隊伍的執法能力。在多頭管理的背景下，我國的海洋執法體系缺乏科學有效的溝通協調機制，是削弱海洋執法體系執法能力的重要因素。由于我國的海洋執法隊伍分屬不同部門，要真正維護好該領域的海洋權益，需要各個執法隊伍相互配合和協調，但目前我國并沒用相關方面的法律法規，也缺乏實踐，這也加劇了我國海洋執法權力分散現象。

其次，有關海洋執法的法律法規不完善。我國在新中國成立后已經制定了多部有關海洋管理的法律法規，其中涉及到海洋執法管理的問題，這為我國的海洋執法提供了法律保障與指導。但同海洋執法組織設置一樣，由于海洋立法也缺乏綜合性的統籌規劃，導致有關海洋管理的法律法規之間存在脫節現象。海洋立法工作的滯后性，不能為海洋執法的新情況提供法律指引。由于海洋執法權的分散，海洋立法工作還受到不同海洋部門利益的影響，而各個部門在制定海洋執法法規規范時，也大都從本部門的利益出發，缺乏整體眼光，這降低了我國海洋執法的效率。具體來說，我國的海洋立法中存在以下三個方面的問題：一是海洋法律法規制定的出發點不合理。二是我國目前的海洋法律法規很少對海洋執法隊伍的執法權限與執法資格進行明確的界定，這直接導致了目前海洋管理執法主體多元的問題。三是海洋立法工作的滯后性導致目前的涉海法律覆蓋范圍不足，很多海洋執法隊伍因為缺乏法律支持而難以開展執法工作。

我國海洋執法體系的改革方向

我國擁有32000公里的海岸線，海域面積達300萬平方公里，無疑是一個海洋大國。要在如此廣袤的海域中維護我國的海洋權益、保護海洋環境與資源，必然要建立起一支強有力的海洋執法隊伍，為此我國必須對海洋執法體系進行改革，建立綜合性的海洋執法體制，統一海洋執法隊伍的職能，建立一支能夠獨立、全面進行海洋執法活動的綜合性海洋執法隊，提升我國海上執法的質量，為我國海洋戰略的實施提供保障。

首先，完善海洋管理法律法規。我國將依法治國作為基本方略，在國家治理上要求依法行政，因此我國海洋執法體系工作的開展需要以法律為支撐。新中國成立后，我國發表了領海聲明，并出臺了大量有關海洋管理的法律法規，形成了涉海法律的基本框架，在此基礎上，我國的涉海法律體系建設還應該從兩個方面進一步完善。一是我國的海洋立法工作應該遵循《聯合國海洋法公約》，這樣能夠避免引起不必要的國際紛爭。二是要完善我國的海洋立法內容，這包括兩個方面：第一，對現有的有關海洋執法法律法規進行完善；第二，要針對海洋執法出臺新的專門法。需要注意的是，不論是完善已有的法律法規，還是出臺新的法律法規，都應關注法律法規的可操作性以及法律的明確性。三是要針對綜合性海洋執法體系制定相應的法律法規，從而明確這一隊伍體系的性質、職能。法律應對綜合性海洋執法隊伍的組織設置、主要任務等進行規定，這為我國綜合性海洋法律隊伍的成立，提供了法律的合法性。總體而言，新的海洋法律體系既要符合《聯合國海洋法公約》的內容，又要與我國的海洋執法實際需求相適應，為海洋執法體系改革提供法律支持。

其次，統一我國現有的海洋執法隊伍。我國目前主要有五支海洋執法隊伍，分別為海監、海事、緝私、邊防海警以及漁政漁港監督。盡管這五支海洋執法隊伍在職能上較好地覆蓋了海洋管理的方方面面，但因為執法權分散的問題，帶來執法質量不高、效率低下、資源浪費以及裝備落后等問題，使得我國的海洋執法隊伍難以開展綜合執法，也缺乏參與國際海事活動的能力。所以，要建立起綜合性的海洋執法體制，需要對現有的海洋執法隊伍進行綜合性改革。在具體改革推進上可以分兩步，一是進行地區試點，通過整合試點地區的海洋執法隊伍，發現組建工作中存在的問題，為這一改革的全面推進提供經驗。二是全面推進改革舉措，加快推進綜合性海洋執法隊伍建設。從法律上明確綜合性海洋執法隊伍的性質、組織架構等，使之具備執法主體資格，確立其法律地位。在隊伍整合過程中，還要對海洋執法隊伍的人員以及裝備等進行綜合性調配，組建高水平的海洋執法隊伍，實現資源的最大化利用。

再次，提高執法裝備水平及執法人員素質。目前我國海洋執法隊伍由于缺乏中大型的艦艇裝備，在管理海域、處理海洋突發事件時存在心有余而力不足的問題，導致海洋管控出現盲區。所以，要想增強我國海洋執法隊伍的執法能力，需要提升其硬件裝備，主要是增加大型艦艇的裝備數量，發展大型巡邏艦以及艦載飛機，增強我國海洋執法隊伍在領海的巡邏及執法能力。除了配備大型艦艇外，還需要建設配套的設施，滿足執法隊的執法需求，如針對海洋岸基領域，可以配備岸基直升機、偵查預警飛機以及巡邏機等執法裝備，完善岸基觀察系統建設。除了硬件的提升外，我國的綜合性海洋執法隊伍還應加強軟件建設，主要是提升海洋執法隊伍工作人員的整體素質。為此，我國可以開設專門培養海洋執法人員的院校或者成立相關的培訓機構，一方面為我國的海洋執法隊伍提供源源不斷的人才支持，另一方面也能夠對已經從事海洋執法工作的人員進行培訓，不斷提升他們的海洋執法能力，加快我國綜合性海洋執法隊伍建設的步伐。

（作者單位：海南大學法學院）

【參考文獻】

①《回顧2004：溫家寶作政府工作報告——2004年3月5日在第十屆全國人民代表大會第二次會議上》，人民網，2005年2月28日。

責編/楊鵬峰 賈娜（實習） 美編/ 王夢雅（見習）

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