【摘要】政策執行的“科層耗損”，即“層層減碼”現象，體現為政策執行中數量上“層層縮水”，質量上“層層打折”，力度上 “層層衰減”，手段上“層層變通”。基于委托代理理論分析，經濟理性、信息阻滯、激勵不足是“層層減碼”的內在原因。只有在“公共利益”主導下，以績效為導向，實現“整體性治理”，才可能減少政策執行的“科層耗損”。

【關鍵詞】“層層減碼”  科層耗損  委托代理  整體性治理    【中圖分類號】D602   【文獻標識碼】A

“科層耗損”的現實表現：政策執行的“層層減碼”

政策執行是發生在多層級的互動行為。基于官吏分離的政策執行體制、上下級政府之間的信息不對稱以及高層政策的彈性空間，下級政策執行主體在政策執行中往往會與上級政府展開博弈，從而導致“科層耗損”。這種“科層耗損”用通俗的語言來講，就是政策執行的“層層減碼”。現實中政策執行的“科層耗損”，其表現形式主要有以下幾種。

第一，減量型的“科層耗損”。減量型的“科層耗損”是指政策執行過程中數量上的 “層層縮水”。我國政府任務管理主要實行的是目標管理法，上級政府設定一個目標值，通過層層分解，最后落實到具體的執行部門與執行人員頭上。但是地方政府政策執行主體往往對于不符合本地方、本部門利益的指標，以資金、人力、物力等理由進行層層減碼，在目標完成數量上減少。例如，保障房建設是我國一項重大的公共服務工程，對于提高政府合法性，加強社會治理有重大意義。中央政府每一年都會制定保障性住房建設目標，但是由于保障性住房建設對于地方政府財政而言是重大負擔，各級政府在配套經費上沒有落實到位，從而導致保障房建設數量出現“層層縮水”。

第二，減質型的“科層耗損”。減質型的“科層耗損”是指政策執行過程中質量上的 “層層打折”。我國絕大部分政策實施過程都是自上而下的，一些看似“很美”的公共政策到了基層，并未帶來期望的政策結果，反而引起社會公眾的失望。這主要是由于下級政策執行主體死板地執行上級制定的公共政策，沒有結合地方的具體情況，不加變通地執行上級政策，導致政策質量“層層打折”。他們往往不加分析地進行政策執行，被動消極地等待上級新政策的頒布，機械執行，唯上唯書，無法保障群眾利益的實現，一旦在執行中出現問題就將過錯推到公共政策本身。這種政策執行簡單地“以規則為本”，而完全忽略“以結果為本”，必然導致形式正義侵吞實質正義，使政府政策到了基層成為大而空的口號，在本質上是一種“懶政”“怠政”。

第三，減力型的“科層耗損”。減力型的“科層耗損”是指政策執行過程中力度上的“層層衰減”。我國政府規模大、層級多，一項政策的執行往往經歷從中央政府、省級政府、市級政府、縣級政府到鄉鎮政府。符合上級政府利益的政策，可能不符合下級政府的利益，一些政策執行主體就會對上級政策陽奉陰違，這是一種公共政策執行敷衍。政策執行主體在執行制度時，只做表面性的宣傳、走形式主義的過場，并沒有采取切實的措施和有效的行動來落實制度，最終造成了制度執行的表面化。這本質上是一種虛假執行，主要做法是“以會議落實會議，以文件落實文件”。例如，飽受公眾質疑的環境保護問題，中央政府出臺了一系列關于環境保護的法律法規、政策條例，不斷掀起環境治理專項行動的“環保風暴”，中央的決心不可謂不大，但在現實中，我國地方政府往往基于自身利益虛與委蛇，環境污染的高發勢頭沒有得到有效遏制。

第四，減效型的“科層耗損”。減效型的“科層耗損”是指政策執行過程中手段上的“層層變通”。我國政策執行過程中，下級政策執行主體采用“變通性執行”，搞所謂的“上有政策，下有對策”情況很多。隨著上級政府對政策執行督促檢查的力度加大，一些地方上下級政府之間“聯合”搞“對策”，共同應對中央政策。例如，在推進統籌城鄉發展改革工作中，一些政策執行者在國家土地管理政策的基礎上自行出臺“土政策”，打著結合地方實際的旗號自行其是，大肆違規征用農民土地，從而導致政策效用逐層遞減，直至完全達不到效果。

“層層減碼”的生成機理：委托代理

20世紀30年代，美國經濟學家伯利和米恩斯提出了“委托—代理理論”，該理論對私營組織中的委托代理關系及運行邏輯進行了分析。新制度經濟學派將該理論從企業進一步擴大到了整個社會領域，認為制度制定者和實施者發生分離后所可能產生的問題也可從委托代理關系的角度加以分析。在我國政府架構下，委托代理關系也是一定程度上存在。基于“經濟理性—制度結構—管理現實”的分析框架，“委托—代理理論”對于政策執行中出現“科層耗損”的發生機理有全面而深刻的解剖。

第一，經濟理性是“層層減碼”出現的根本原因。公共選擇理論認為，在經濟市場和政治市場上活動都是按照“自身利益最大化”行為動機進行活動。伴隨著“放權讓利”改革的深入，公共政策執行主體受“自身利益最大化”的動機驅動，會對中央政府及上級政府制定的公共政策進行扭曲式執行，從而造成公共政策實際績效與預期績效的巨大落差。在現有政治運行機制下，一項創制性政策提出的往往是價值導向和總體性要求，而沒有規定詳細的工作目標和政策工具，政策執行主體會利用“剩余決策權”，進行自利活動，導致“層層減碼”式“科層耗損”。這種“科層耗損”必然損害公共利益，導致政府合法性層級遞減。

第二，信息阻滯是“層層減碼”發生的必要前提。在上級政治決策主體與下級政策執行主體之間，往往存在較為嚴重的雙向信息不對稱情況。在委托代理關系中，一方面，掌握政策信息成為上級政治官員的特權，而行政執行主體對政策信息的了解很不到位，很難完整理解政策，難以深入地執行政策；另一方面，因制定政策的上級政府獲得基層信息比較困難，使得上級政府處于信息劣勢地位，下級政策執行主體利用地域優勢掌握著大量的信息，處于信息優勢地位，“斷章取義、選擇執行、為己所用”，進行政策剪切，導致政策執行的“層層減碼”。

第三，激勵不足是“層層減碼”產生的重要條件。利益驅動始終是理解政策執行的關鍵因素，考核激勵選拔機制是政策執行“層層減碼”的核心變量。我國政治運作體系中，“晉升錦標賽”一方面導致對政治官員的過度激勵，另一方面又導致對基層行政執行人員的激勵不足。首先，晉升機會有限性設置與晉升需求無限性之間存在根本性矛盾，絕大部分基層行政執行人員較難獲得晉升機會，這會導致對基層官員的激勵嚴重不足；其次，基層執行人員工作投入與物質報酬之間沒有明顯的正相關關系，激勵就會大打折扣；再次，民主監督缺乏以及體制內事實上的“金飯碗”，導致基層行政官員積極性始終不高。這些因素會導致政策執行的“層層減碼”。

“層層減碼”的治理之道：整體治理

在理念之偏、制度之傷與結構之困的共同作用下，政策執行中的“層層減碼”廣泛地植根于政府過程中。要治理政策執行的“層層減碼”，必須從價值引導、制度設計與組織再造等方面進行整體性治理。

第一，推動價值導向從“政府理性”向“公共理性”的轉變。傾向性是指政策執行中資源分配的策略安排。由于政府部門往往在“政府理性”主導下理解、執行上級政策，有意無意放大政策文本闡釋空間，擴大部門利益，窄化公共利益。要減輕政策執行中的“層層減碼”，遏制不恰當的“傾向性”，必須推動價值導向從“政府理性”向“公共理性”的轉變。首先，強化政府部門的公共利益理念，建構一個以公共利益為原點，以公平精神與公共責任為坐標軸，并指向公眾滿意的坐標體系，來引導政策執行行為；其次，完善政策執行人員的倫理人格，使“所有的公共行政人員的行為都要以是否符合公眾的利益為標準來衡量是否是負責任的行為”，讓責任、服務、公平、法治、民主、善治與廉潔等價值理念深入每個行政執行人員的價值觀；再次，改善政策執行行為的考評標準，避免狹隘、單一的經濟指標、數字指標評估，讓公共利益實現程度成為判斷政府政策執行的核心標準。

第二，推動政策設計從“碎片化”到“整體性”的轉變。我國公共政策“碎片化”特征非常明顯，這種“碎片化”的公共政策設計無法確保政策執行者在政策執行過程中的積極性與主動性。加強公共政策“整體性”來克服公共政策“碎片化”，強化政策過程的協調一致，可以大幅減少“科層耗損”。首先，針對政策主體參與的“碎片化”，實現多元主體協同。作為多元主體參與的復雜過程，政策過程需要設計者、組織者和行動者的共同協作，由此形成政策參與者之間的網絡關系。其次，針對政策內容構成的“碎片化”，實現政策主張協調。“成功的政策設計應該滿足：政策目的、政策目標和政策指標應該是一致的；執行偏好、執行工具和工具標準也應是一致的；同時，政策目的和執行偏好之間、政策目標和執行工具之間、政策指標和工具標準之間也應該是和諧一致的。”再次，針對政策執行的“碎片化”，要實現執行資源的合理配置，實現執行資源依法依規與統籌安排的有機統一。

第三，推動組織運行從“部門中心”到“績效中心”的轉變。“層層減碼”的政策執行，既有頂層設計的制度問題，也有中層協調的梗阻問題，同時還有基層落實的板結問題。從我國的政府結構看，行政執行主體往往都處于矩陣式政策執行網絡中。所謂矩陣式政策執行網絡，就是政策執行部門既要受縱向的上級主管部門領導，又要接受橫向所在層級政府的領導。“雙權威關系的存在使執行結構的上下級之間無法順利達成有效共識”，從而導致政策執行受到干擾，導致各種形式的“科層耗損”。在雙權威關系短期無法改變的情況下，可以推動管理方式轉變，實行“績效管理”，推動組織運行從“部門中心”到“績效中心”的轉變，減少“科層耗損”情況。首先，推進服務型政府、責任型政府、法治型政府、有限型政府的建設，加快政府職能轉變。當政府決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的時候，政策執行的“層層減碼”現象必然會大大減少。其次，充分利用市場機制來促進政策執行績效的提升。英國經濟學家馬丁·沃爾夫指出：“通過在政府管理中注入一些市場因素，可以縮小非市場缺陷的影響范圍。”最后，在健全橫向問責機制、強化縱向問責機制的同時，還要加強第三方評估，大力促進公眾的民主監督。

作為極為復雜的社會實踐活動，政策執行出現“層層減碼”并不是特別奇怪的問題。但是這些問題會影響到國家治理能力提升。只有實現“把權力關進制度的籠子里”，才能真正讓政策執行走在正確的軌道上。

（作者為四川大學公共管理學院教授、行政管理系主任)

【注：本文系國家社科基金項目“縣域社會治理質量差異及其影響因素的實證研究”的階段性成果，項目編號：16BZZ061】

【參考文獻】

①黃健榮：《論現代政府合法性遞減：成因、影響與對策》，《浙江大學學報》（人文社會科學版），2010年第09期。

②周雪光：《“上有政策、下有對策”的新變種》，《北京日報》，2009年11月23日。

③高揚：《全面深化改革進程中的制度執行問題探析》，《人民論壇》，2015年第11期（中）。                                                                    

④[美]喬治·費雷德里克森，張成福等譯：《公共行政精神》，北京：中國人民大學出版社，2003年。

責編/高驪 溫祖俊（見習）

美編/李祥峰