【摘要】在我國城鄉一體化進程中，實現農民土地流轉是必然趨勢。但城鄉一體化的發展與農地流轉，必須在思路上確定以農村為中心。為此，需要進行一些制度的創新，更好保障農民權益。

【關鍵詞】城鄉一體化   土地權利   土地流轉    【中圖分類號】F320    【文獻標識碼】A

伴隨著我國城鎮化和農業現代化進程的加快，農村土地流轉也明顯加快。實踐證明，土地流轉和適度的規模經營應是現代農業的發展之路。然而，我國在推動城鄉一體化的進程中，需要進行一系列保障農民利益的制度安排。

城鄉二元結構與農村土地管理制度

我國自1958年通過頒布《中華人民共和國戶口登記條例》的形式逐漸形成了嚴格的戶籍管理制度，限制農村人口流入城市，使得在改革開放前的近三十年中，農村勞動力很少向工業部門和城市發生轉移，而基本滯留在農業部門之內。改革開放以來，隨著市場經濟的發展，城鄉聯系顯著增強，但城鄉分割的二元結構體制并未從根本上改變。由戶籍制度演化而成的“城鄉分治、一城兩策、一地兩民、一事兩制”的社會管理體制，不僅限制了農民的遷徙自由，也阻礙了經濟社會的良性運行，制約了城市化和城鄉一體化進程。

我國目前的土地管理制度依然具有城鄉二元結構特征：城鎮土地屬國有，農村土地屬集體所有；農村土地的經營權和收益權以承包的方式賦予農民，農民家庭作為獨立的生產經營單位進行生產經營；農業用地變更為建設用地，須經征收轉變為國有土地；土地流轉是在現有土地承包關系長期穩定的基礎上依法進行，并不改變集體土地的所有制，流轉的只是土地承包經營權。

由于沒有明確規定“農民集體”作為土地所有權主體的構成要素和運行原則，沒有明確產權代表和執行主體的界限和地位，沒有解決“農民集體”與農民個人的利益關系，農民在征地過程中享受不到平等交換權，農民土地被征收后價格大幅增長，這些增值收益往往被征地部門所占有，導致農民土地權利被侵犯、土地利益受到損害。

首先，農民的經濟權益受損。在城鄉二元結構之下，農民的經濟權益大都與其擁有的土地有關，而隨著經濟社會的發展、城鎮化的加速，農民土地的財產性與土地作為農民的財產性權利變得越來越明顯。土地被征收，意味著附著于土地之上的經濟權益隨之喪失，這在我國征地補償制度不健全、社會保障制度仍待完善的大背景下，無疑是對農民經濟權益的損害，征地范圍的不明朗與程序的不規范也是對農民土地權利的侵犯。與此同時，農民土地的收益權與征地收益的分配權，也由于現行征地補償標準較低以及補償費歸屬不明確而遭到侵犯，導致農民相應的權益受到傷害。值得關注的是，國家壟斷著土地一級市場，農民集體無權將自己的土地向收益更高的城市土地用途轉變，導致農民的土地發展權被剝奪，而土地增值的收益則大部分由國家和用地單位享有，從而使得農民集體得到的僅僅只是農地收益的補償。

其次，農民的社會權益受損。土地是農民生存、工作與社會保障的來源，在未建立新的保障之前，失去土地，就意味著失去一切。城鄉二元結構使得農村社會保障體系存在重大缺陷，加上獲得的征地補償較低，農民在失地之后進入城鎮居民序列，雖然有的享受了一些社會保障，有的也安排了工作，但相對于城市居民來說，絕大多數還是處于社會下層。

最后，農民的政治權益受損。農地所有權主體由于在法律上的界定模糊，導致在現實中往往被虛置，使得征地過程中農民缺少合適的代言人，話語權不足，知情權與參與權往往被忽視，農民相互之間也因存在種種問題而難以自組織，與政府和用地單位的談判能力有限。這樣，最后農民甚至對自己被征了多少地、國家的征地補償政策、政府與村集體是否參與了分配等情況一無所知。除此之外，由于失地農民的經濟能力有限以及國家針對失地農民的法律援助制度不健全，失地農民如有對征地的不同意見，往往投訴無門。

城鄉一體化與農村土地流轉

近十多年來，特別是近年來，城鄉一體化逐漸成為國家的重要戰略。城鄉一體化的基本思路是：相對發達的城市和相對落后的農村，打破相互分割的壁壘，逐步實現生產要素的合理流動和優化組合，促使生產力在城市和鄉村之間合理分布，城鄉經濟和社會生活緊密結合與協調發展，逐步縮小直至消滅城鄉之間的基本差別，使城市和鄉村融為一體。其中，城鄉居民基本權益均等化是實現城鄉一體化發展的前提。目前，城鄉差距主要體現在城鄉公共服務的差距之上，而城鄉居民權益不平等則集中體現在財產權和戶籍制度的不平等之上。實現城鄉要素配置合理化的關鍵是要建立城鄉一體化的要素市場，消除人為設置的各種障礙，發揮市場對資源配置的決定性作用，促進各類生產要素在城鄉之間雙向自由流動。

土地是一種重要的生產要素，按照城鄉一體化的發展思路，也應發揮市場對土地配置的決定性作用，雖然土地還有一個用途管制問題，比如把耕地變為建設用地，必須符合城鄉建設規劃，并辦理相應的法律手續，但在個別地方政府土地財政的運作之下，其限制農地流轉的作用可謂微乎其微。因此，就城鄉一體化與城鄉二元結構下的土地管理制度的比較而言，目前農村土地流轉出現了一些新的情況。

其一，在城鄉一體化的語境中，目前的土地管理制度設置的城鄉土地區別很可能會模糊化和消失。比如耕地變為建設用地，很可能會繞過農村集體所有土地必須轉變為國有土地才能進行開發建設這一法律硬性規定，從而不必再履行征地拆遷補償安置手續。這樣，農村土地將會與城鎮土地平等對待，這無疑會為個別地方政府掠奪農民土地大開方便之門。

其二，城鄉二元結構下的土地管理制度，尤其是征地制度，雖然使得農民的土地權利遭受侵犯、土地利益受到損害，但農民尚且可以通過轉成城鎮居民而獲得一定的社會保障，并可以獲得部分經濟補償。而在城鄉一體化的口號下，個別地方政府采取將農民整體轉入城鎮的方式，強行取得農民土地。但這些轉入城鎮的農民如不能享有與城鎮居民相同的社會保障制度，把農村戶口改成城鎮戶口將毫無意義，事實也證明了這一擔憂的存在。

其三，城鄉二元結構下的農村土地征用，對轉為非農戶籍的農民，有一定的安置政策，因此失地農民會獲得一些就業機會。而在城鄉一體化進程中，被征地農民得到的補償及就業機會可能會縮水。由于我國目前工業化與城鎮化的程度所限，以及農民就業技能的欠缺，失地農民并不容易得到工作機會，使得其再就業權利無處實現。生計得不到保障，又難以再就業，失地農民會成為新的弱勢群體，社會穩定也將因此受到更大影響。

因此，由于個別地方政府的不當作為，在這種意義上甚至可以說，城鄉二元結構反而形成對農民的一種保護機制。城鄉一體化的發展與農地流轉，必須在思路上確定以農村為中心，變被動的強迫為農民主動的選擇。

保障農民土地權利需要新的制度安排

農村土地是農民賴以生存的基本生活資料，也是農村經濟社會發展的重要生產資料。長期以來，我國農村人多地少與土地利用率不高的矛盾并存。加快農村土地流轉是緩解人多地少矛盾、高效利用有限土地資源的重要方式，既可以優化土地資源配置，推動農村土地規模化經營，有效提高土地利用率，又可以使農村土地合理流轉，推動農業產業結構調整，促進農業產業化發展。因此，在我國城鄉一體化進程中，實現農民土地流轉是必然趨勢。

更需要強調的是，土地流轉是農民的合法權利。十八屆三中全會提出“堅持農村土地集體所有權，依法維護農民土地承包經營權，發展壯大集體經濟。穩定農村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營”，賦予農民農用土地自由流轉的權利。

需要注意的是，土地流轉在為農地經營和農業發展帶來好處的同時，客觀上也使得部分農民無地可種，對于這部分人群未來的社會保障問題，在城鄉一體化進程中應予以足夠重視。完全可以通過制度的頂層設計，確保耕地不會流失或資本不能過度兼并土地，以在實現農業用地適度規模經營的同時，保障失地農民的生存權利。為此，不僅需要消除現有不合理的制度，解決個別制度不公和失當的問題，也需要進行一些制度的創新，解決個別制度無力和失效問題；不僅需要實現和保障農民在經濟上的平等和權益，更需要實現和保障農民在政治上的平等和權益。

首先，在農地征收上，改革落實農地征用制度，切實保證農民利益。進一步健全征地制度，明確征地范圍，規范征地程序，調整收益分配，在合法自愿的情況下及時落實征地補償與人員安置政策及后續配套保障措施，以免農民失地之后又“失業”。避免強征強拆等侵犯農民權益的違法行為，減少社會矛盾。十八屆三中全會提出“縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”，就是在這一方向上的政策努力。

其次，對于農地流轉問題要充分考慮到農民的實際需要。比如，對于準備進城的農民來說，他們是歡迎土地自由流轉或被征收的。對這類農民來說，重要的是他們放棄農民身份后能夠在城鎮安家落戶，享受社會保障，并有穩定工作可以維持生計、安居樂業。否則，如果既不能享有城鎮人口待遇，回鄉又失地無房，他們絕不會走上這一條路。因此，如果不是被迫，他們并不愿意放棄土地，而更愿意保留土地作為退路和保險，只有當他們真正獲取城鎮社會保障，才可能放棄農村土地。由此可見，對于土地流轉，只有進行了制度保障安排，才可能成為農民的理性選擇。

而對于準備進行農地規模經營的農民而言，他們無疑希望獲得更多的流轉農地，而不希望農地流向外村人尤其是城鎮資本的手中。如果農地流轉毫無對象限制，那么他們根本競爭不過城鎮資本，相比而言，城鎮資本顯然具有更為強大的出價實力。而隨著農地更多地流向城鎮資本，他們的經營規模不但不會擴大，相反很可能經營處境會更加惡化。因此，需要對農地自由流轉進行制度規制，限制農地面向任何人的自由流轉交易，以保護真正有意愿進行規模經營的農民利益。由此可見，對于土地流轉，需要進行制度規制安排，才可能成為農民的理性選擇。

最后，從目前來看，解決農地流轉問題的根本舉措，就是要消除城鄉居民在居住、就業、社保、教育、醫療、稅收、財政金融等附著在戶籍之上的各方面的差別待遇，實現城鄉政策的統一和制度的公平。具體而言，必須進一步深化戶籍制度改革，引導農村剩余勞動力合理轉移，完善流轉人口管理；逐步統一城鄉勞動力市場，使城鄉勞動者平等就業；加快城鎮化進程，在城市有穩定職業和住所的農業人口，可就地登記戶籍，并享有當地居民應有的權利，承擔應盡的義務；推行城鄉社會保障制度的一體化，統一城鄉居民的養老、失業和醫療保險，為農民進城解除后顧之憂。

（作者為中國社會科學院農村所社會問題研究中心主任、教授)

【參考文獻】

①《習近平：加大推進新形勢下農村改革力度》，新華網，2016年4月28日。

責編/楊鵬峰    美編/于珊

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