【摘要】財政轉移支付制度是縮小區域差距、城鄉差距，實現社會穩定和經濟可持續發展的重要抓手之一。目前我國的財政轉移支付制度尚未充分發揮應有的作用。本文從制度視角切入對我國財政轉移支付問題的研究，分別針對制度設計、制度實施和制度監督方面存在的問題，提出建設和完善我國財政轉移支付制度的政策建議，以推動實現基本公共服務全面均等化。
【關鍵詞】財政轉移支付 基本公共服務 均等化
【中圖分類號】F239.41 【文獻標識碼】A
1994年，我國實現了分稅制財政管理體制改革。其核心是對中央政府和地方政府的財政收入按照稅種進行劃分。分稅制改革后，中央政府和地方政府有了各自明確的稅權，在此基礎上，由中央集中財力對偏遠地區和農村地區進行財政轉移支付，以實現各地基本公共服務均等化，保證經濟社會全面持續健康發展。“轉移支付”概念從此正式走上我國財政理論和實踐的舞臺。財政轉移支付存在很多分類，通常分為一般性轉移支付和專項轉移支付兩種類型。一般性轉移支付是財政轉移支付的主要部分，不規定具體用途，體現了中央政府對地方政府的財力支持；專項轉移支付必須是專款專用，地方政府要按照指定的用途、指定的項目來安排資金。
我國財政轉移支付制度經過十幾年的改革和建設，各項工作逐步完善，在我國財政工作中扮演著越來越重要的角色。但由于各種原因，目前財政轉移支付制度安排上仍然存在著一些問題，影響了財政轉移支付制度在推動基本公共服務均等化、縮小地區和城鄉差距方面發揮更大的作用。
目前我國財政轉移支付的制度依據
法律層面。目前并沒有關于轉移支付制度的基本法。轉移支付制度在法理上的主要依據是我國的《預算法》。《預算法》在1994年由八屆全國人大二次會議通過，并以1994年主席令第二十一號公布。此后，《預算法》經歷了多次的修正，最近的一次是2014年十二屆全國人大十次會議上修正，自2015年施行。新《預算法》中對財政轉移支付的目標、分類、程序等做了一般性的規定，如確認了財政轉移支付屬于預算范疇，授權國務院制定財政轉移支付具體辦法，確立了財政轉移支付的監督機制。
國務院規定層面。國務院得到了預算法的授權，能夠制定有關轉移支付的行政法規，但在實踐中，由于相關的條件并不具備，類似的行政法規并未出臺。關于對轉移支付制度的設計，國務院更多的是通過發布規范性文件來規范管理。如1993年頒布的《國務院關于實行分稅制管理體制的決定》和2001年頒布的《國務院關于印發所得稅分享改革方案的通知》，對稅收返還、原體制上解、地方上解、中央對地方補助等轉移支付項目進行清理和規范。①
部門規范性文件層面。在關于轉移支付制度的法律、法規存在缺位的情況下，對轉移支付制度的規范更多的是通過部門規章和部門規范性文件來實現。如1994年下發的《財政部關于核定分稅制財政管理體制稅收返還基數的通知》，2002年下發的《財政部關于核定所得稅收入分享改革基數返還額的通知》，2012年制定了《2012年中央對地方均衡性轉移支付辦法》等。這些文件進一步提高了轉移支付的效率和公平，發揮轉移支付資金在縮小東中西部差距、城鄉差距中的作用，以及提升了在全國范圍內提供均等化基本公共服務的能力。②
我國財政轉移支付制度存在的主要問題
制度設計方面：缺乏高層次法律，財權事權劃分不明確。一是缺乏高層級法律專門規范財政轉移支付活動。我國關于規范財政轉移支付方面的制度少之甚少，這種制度的缺失主要涉及關于規范財政轉移支付內容的法律支撐以及相關的監管制度。目前我國并未制訂有關財政轉移支付制度的專門法律，只是以法律確認的方式在《預算法》等相關具有規范性文件的個別條款中具體體現。在我國歷史上的兩部《過渡期財政轉移支付辦法》都被廢行后，目前我國關于對財政轉移支付進行規范的專門性的法律文件只有財政部出臺的關于行政方面的規章。這就造成了財政轉移支付高效力制度存在缺失的情況。二是中央政府和各級地方政府之間事權和財權劃分不夠明確。1994年我國實行分稅制以來，雖對中央和地方各省之間的財政進行了劃分，但是對于中央與地方之間財權、事權界定仍較模糊、不清晰，財權與事權不相匹配，導致在實際工作中，存在中央與地方事權上劃下移，或者地方政府大包大攬，分不清自身的主要職能，或者政府與市場職能界定不清，導致職能缺位和越位同時共存。部分政府的公共預算資金僅僅能維持本級政府的正常行政運轉和公用事業的發展，基本無法保障本級政府的經濟建設發展的資金來源，最終衍生出基層財政演變為“土地財政”。③
制度實施方面：行政性損耗過大，專項轉移支付問題多。一是一般性轉移支付資金行政性損耗較大。一般性轉移支付資金容易出現分配和使用浪費的情況。部分基層政府官員為獲取更多的一般性轉移支付資金，在北京和省會城市多方運作，設立辦事處、安排常駐工作人員等，各種行政開支數額巨大。一些基層政府，獲取到資金后，往往被當作“有功”官員個人的成績，因此在使用上容易受“有功”官員的影響，投入大量“面子工程”，為“有功”官員個人政績服務，而沒有用到群眾最需要的領域內。二是專項轉移支付資金管理效率有待提高。專項轉移支付資金的使用有著特定的規定，地方政府無法對其進行統籌使用。這就使得基層政府對專項轉移支付的重視遠遠不如一般性轉移支付，對專項轉移支付的管理科學化和精細化不足，造成專項轉移支付資金管理效率較為低下。而中央政府往往因為專項轉移支付資金規模巨大，涉及地區、領域過大，而沒有足夠資源來對資金進行全方位、全過程的監督和管理。每年審計署的審計工作中，專項轉移支付資金的分配和使用也是最容易發現問題的領域。④三是專項轉移支付配套制度降低資金流動性。專項轉移支付在制度設計上往往需要申請資金的地方政府提供配套資金。一些財政吃緊的基層政府，可能急需某方面資金建設卻因無法提供所要求的相關配套資金而得不到上級政府的資金支持，進一步拉開地區間基本公共服務的差距，出現了需要建設項目的地區沒有資金建設，而能夠得到項目建設資金的地區卻已經建設成規模，得到的上級資金因為項目不能輕易改變資金最初的用途，而閑置在專戶資金賬上，成為“死錢”。
制度監督方面：監管評估普遍缺位，財力均等化效果差。一是財政轉移支付亟需監督和評估。現實中，對財政轉移支付違規違法行為的責任認定和處罰規則并沒有進行規范論述，使其在實際運用中存在截留、挪用、浪費，甚至改變用途等現象，許多違規行為因為沒有任何從法律上給予處罰與制裁的相關規定，最終造成一些部門一些人對轉移支付的有關規定熟視無睹，影響了轉移支付制度的權威性、公平性。轉移支付資金缺乏監督而濫用的情況，在2010年之前曾一度達到比較嚴重的地步。如2009年審計署第4號審計公告披露，河南等10省區2007年違規使用支農轉移支付資金達到26.93億元，并且部分支農資金的使用效益較差。二是財政轉移支付實現財力均等化的職能效果不夠明顯。目前，我國一般性轉移支付投放到各個地方后，沒有較好地形成對公共物品和服務的均等化作用，導致這一結果的原因是因為資金在使用過程中被過多的浪費，過多的行政性耗費弱化了一般性轉移支付的職能效果。而專項轉移支付在財力均等化方面作用有限。某一個地方所獲得的專項轉移支付的多少往往取決于中央事權委托地方政府的有關安排，而非這個地方財政收支缺口等因素。財政收支缺口大的地方不一定獲取較多的專項轉移支付。此外，專項轉移支付有時還要求地方政府提供一定比例的配套資金，這更加使得財力緊缺的地方無力申請到專項轉移支付補助。這樣便形成了有錢的地區才能得到錢，而缺錢的地區拿不到錢的不合理現象，使轉移支付均等化效果打了折扣。
完善我國財政轉移支付制度的建議
從我國現狀來看，全國31個省（市、自治區）地區間經濟發展水平不均衡，收入差距大，既不利于全國經濟的總體均衡發展，同時也對目前經濟發展已經成熟的地區造成隱形的不穩定因素影響。從經濟發展和維護穩定的角度出發，要繼續完善政府財政轉移支付制度體系，充分利用轉移支付作為調節收入、實現公平的重要抓手，將全國總體均衡發展作為我國目前經濟社會改革和發展的目標之一，推動我國在2020年全面建成小康社會。
完善我國財政轉移支付制度的總體構想。財政轉移支付制度的發展和完善，要緊緊圍繞著均衡發展的目標，為經濟社會全面發展服務。要加快財政體制改革，使財政體制盡快適應我們的經濟發展水平，逐步實現各地區間基本公共服務的均等化。針對我國目前政府間財政轉移支付制度存在的問題，要借鑒發達國家財政轉移支付制度的先進經驗，從制度層面進一步規范財政轉移支付活動，使其更加規范、科學，保證不同地區的公民都能享有平等的公共服務，以契合我國憲法關于“人人平等”的法律精神。
具體來說，可以考慮在全國人大及其常委會層面推動制定我國的《政府間財政轉移支付法》。其中，以《憲法》、《立法法》、《預算法》中的相關內容作為立法依據；以增強地方政府財力，調節地區差異和城鄉差異，推動基本公共服務均等化作為指導思想和基本目標；以公開、公平、公正為基本原則；以橫縱結合、縱向為主，作為轉移支付基本模式；以一般性轉移支付為主、專項轉移支付為輔，作為轉移支付具體形式；以發達地區上繳收入作為轉移支付資金來源；以因素法作為主要核算標準；由財政系統和審計系統分別組建專門單位，作為轉移支付專門管理機構和監督機構；明確公示程序、擴大公示范圍，以最大程度提升資金管理透明度；責任認定方面要涵蓋行政、民事以及刑事等方面的法律責任。⑤
完善我國財政轉移支付制度的具體建議。一是制度制定方面：大力提升法律效力，加強法律系統化建設。第一，大力提升財政轉移支付制度的法律效力。在我國，按照法律的效力等級來劃分，最高級的是憲法，接下來是法律、行政法規、地方性法規、部門規章、地方政府規章等，不同效力的法律其立法主體有所不同。關于轉移支付內容的專門規范，需要構建一個系統性論述轉移支付內容的專門法律來加以規范，或者在現階段，根據我國的實際情況，將轉移支付內容的專門規范上升至國務院規定層面，以規范在不同主體、不同范圍、不同對象之間的轉移支付。第二，圍繞財政轉移支付制度建設系統性法律體系。對財政轉移支付的制度，應該實現系統化建設，也就是說要以一個以財政轉移支付為中心，加上相輔相存的各種配套制度，形成一個系統性的法律體系。這其中應該包括很多與深化預算體制改革相關的內容。只有形成一個系統性的法律制度體系，才能既規范財政轉移支付相關內容，同時又保證其順利實施并對之進行有效的監督管理。⑥
二是制度實施方面：設立專門管理機構，強化資金分配使用管理。我國財政轉移支付并沒有專門機構負責資金的安排與撥付，尤其專項轉移支付，由不同部門根據當年資金情況給予安排，存在項目設立重復、資金投向交叉等現象。我國目前專項轉移支付下設300余個明細項目，每一個明細項目下又增設大量子項目，內容相似的明細項目和子項目大量存在，但又劃歸國家發改委、財政部、農業部等多個部委分別管理。這些專項轉移支付項目無法在資金分配和使用上形成合力，很大程度上影響了資金效益的發揮。產生上述現象主要是由于根據國家政策的發展動向，每年重點扶持的行業和項目資金中，各個不同的職能部門安排各自的資金，并且沒有一個部門去負責協調與匯總所有相關資金的投向，鮮有有效的交流與協調，導致資金安排交叉重復。因此，針對目前我國尚無專門機構從事專項轉移支付的資金安排與撥付的問題，借鑒國外財政轉移支付設立專門管理和分配機構的先進經驗，可以考慮設立一個財政轉移支付專門主管機構，負責財政轉移支付的規模設計和測算、財政轉移支付的一般程序，并指導財政轉移支付的執行情況，該機構可以設在全國人大財經委員會下，專門負責財政轉移支付的管理工作。同時，還應該設立一個專門的執行機構，負責財政轉移支付的安排與撥付，這樣資金從安排到撥付到投向，可以跟蹤到底，保證財政轉移支付資金的合理科學安排，避免項目重復和資金的浪費。⑦
三是制度監督方面：完善資金監管機制，加大專項資金考評力度。第一，健全財政轉移資金分配和支付的監管機制。要加強對財政轉移支付資金進行全方位、全過程的監督，包括對轉移支付制度的具體內容以及支付程序的監督。要高標準地對轉移支付監督體系進行頂層設計，未來可以考慮在全國人大和地方人大層面，對轉移支付資金分配和使用進行更詳細的監管。要全面推動轉移支付資金分配和使用的公開透明。轉移支付資金規模龐大，很難單純依靠財政、審計等部門的監督。向公眾公開，由公眾包括媒體參與監督，可以有效提升監督的效率。要合理設計轉移支付資金的考核指標。作為公共資金一部分的轉移支付資金，其使用效果要綜合考察經濟效益和社會效益。合理科學的考核指標體系，能夠更有效地監督轉移支付資金的使用效果，減少浪費和濫用。⑧第二，建設專門針對專項轉移資金的績效考評制度。專項轉移支付資金比重雖然逐年下降，但仍將在未來相當長的一段時間內繼續保持規模和發揮作用。而專項轉移支付資金的分配和使用中存在的問題更多、更嚴重，專項轉移支付的資金安排和使用效率低下，導致資金的使用無法發揮其最大效益。因此有必要專門針對專項轉移支付資金進行績效考評。⑨只有建立一個良好的績效考評機制，才能保證每一筆安排與撥付的專項轉移支付資金發揮其最大效益。⑩專項轉移支付項目從申報立項到項目最終實施完畢是一個比較長的過程，這個過程必須把握項目立項、資金使用、項目完工這三個關鍵的環節。
（作者單位：廣西民族大學商學院，廣西大學法學院）
【注釋】
①樓繼偉：《中國政府間財政關系再思考》，北京：中國財政經濟出版社，2013年，第173～180頁。
②李杰云：《我國省以下財政體制研究》，北京：中國財政經濟出版社，2006年，第40頁。
③文靜：“淺析財政轉移支付立法的完善”，《財經界》（學術版），2015年第7期。
④韓瑞娟，王靜：“財政轉移支付制度基礎研究綜述”，《新西部》，2012年第15期。
⑤張蘇，陳曉雨：“盤活財政資金存量應注意’三平衡’”，《中國證券報》，2013年7月19日。
⑥劉梅：“我國財政專項轉移支付制度研究”，《西南民族大學學學報》，2014年第12期。
⑦宋鵬：“論專項轉移支付的法治化途徑”，《現代管理科學》，2015年第3期。
⑧韓宗保：“健全財政轉移支付資金管理的預算法律約束機制”，《經濟研究參考》，2011年第48期。
⑨Robin Bordway and Anwar Shah: Intergovernmental Fiscal Transfers: principles and practice, Washington DC., The World Bank, 2005, pp12-23
⑩Kai-yuen Tsui & Youqiang Wang: Between Separate Stoves and a Single Menu: Fiscal Decentralization in China, The China Quarterly, No. 177(Mar., 2004), pp.71-90。
責編 /張蕾
