【摘要】在經濟高速發展的今天，人與環境的矛盾日益凸顯。尋求先進的法律制度以可持續地利用和保護環境，成為亟待解決的問題。環境公益信托制度在國外已有成功的經驗，引入我國也有相應的法理和社會基礎。對此，信托當事人及其權利義務、公益信托管理機構以及環境公益信托的成立、變更和終止等法律問題需要加以明確化。

【關鍵詞】環境資源　信托　公益信托

【中圖分類號】DF46  　　 　　　【文獻標識碼】A

日本信托法學者中野正俊教授曾建議“十三陵應該搞公益信托，如果搞公益信托，參觀的人肯定會比現在多，社會效益肯定也會比現在好”。江平教授對此頗為認可，認為“如果徐悲鴻紀念館能信托給中央美術學院，那它的社會效益肯定會好多了”。①自然景觀、歷史文化遺產等作為信托財產設立公益信托，在英國的“國民信托”中早有實踐，目前，全世界已有近30個國家或地區效仿這種公益信托模式。我國在引入信托制度后，大多運用于商事領域，近年來，信托更是作為金融產品為公眾所熟知，但是在民事和公益領域，信托卻鮮有一見。我國自然資源豐富、歷史文化古跡眾多，公益信托模式是對傳統意義上以政府為主導的環境資源治理與保護方式的有益補充。

環境公益信托的內涵

公益信托通常由委托人捐獻或提供一定的財產設立，由受托人管理并將信托財產用于信托文件指定的公益目的。②在我國，環境公益信托，是以國家所有的環境資源使用權為信托財產，為公共利益設立的信托。其公益信托的信托目的，是對生態環境和歷史文化遺址原貌的保持、治理和恢復。環境公益信托并不同等于“自然資源公共信托”。“自然資源公共信托”是指將自然資源作為信托財產、以全體國民為委托人和受益人、以政府為受托人、以環境資源的可持續利用為目的設立的信托。二者的區別主要體現在：公共信托的委托人和受益人都是全體公民，受托人是政府；而環境公益信托的委托人是國家，受托人是非政府的公益組織，受益人是全體公民。

公益信托與環境保護的契合與價值

公益信托與環境保護的契合?！缎磐蟹ā返谄邨l規定：“信托財產必須是委托人合法所有的財產。……包括合法的財產權利”；第十四條規定：“……法律、行政法規限制流通的財產，依法經有關主管部門批準后，可以作為信托財產。”環境資源權利，如土地使用權、漁業權等，都可以成為信托財產；限制流通的采礦權等，經依法批準后，也可以成為信托財產。

信托財產在信托成立后，信托財產具有獨立性，有效防止環境資源流失。除信托運營中發生的債權債務關系外，信托關系人的債權人不得追及信托財產，即信托關系人不得以環境資源及其孳息償還個人債務；信托的破產隔離機制在信托財產與受托人之間建立破產、債權追索的屏障，即使受托人財務狀況惡化、破產、被撤銷、解散，環境資源也不得列入其清算財產。

環境公益信托的價值。第一，補充政府環境保護職能，促進環保事業的發展。環境法有三種調整機制，即市場、行政和非政府非營利組織調整機制，三者的協調運行方能實現環境治理的“善治”。公益信托通過非政府非營利組織對非壟斷性環境資源進行信托管理，以克服市場和政府治理的失效，無疑彌補了我國傳統的行政和市場治理機制的不足。③環保事業的發展需要雄厚的財力支持，我國目前僅有的《中國綠色國民經濟核算研究報告2004》顯示，早在2004年治理污染的虛擬成本已高達GDP的1.8%，④因此，借助公益信托整合民間力量以彌補財政投入不足，顯得尤為重要。此外，非政府性質的受托人以自己的名義管理和處分信托財產，委托人不得任意干預受托人對信托財產的管理，有效避免了地方為追求經濟發展而犧牲環境資源。

第二，有效保障環境資源可持續開發利用和保護。信托制度作為長期管理財產的一種制度工具，不因政府部門職能、領導人及受托人的更迭而影響信托的存續。在信托合同期間屆滿前，除非約定解除的事由或特定的其他事由的發生，委托人和公益信托管理機構不得撤銷信托；委托人和公益信托管理機構不得隨意更換受托人，除非受托人違背信托目的處分信托財產或處理信托事務有重大過失；非經公益信托管理機構批準，受托人不得辭任。由此，保障了受托人制定長期、專業的管理規劃，適合環境（生態）經營周期長的需求。

環境公益信托制度的構建路徑

環境公益信托的委托人。環境公益信托的委托人是國家。但國家是一個抽象的主體，需要具體的機構代表國家履行權利（力），根據《企業國有資產法》第四條規定：“國務院和地方人民政府依照法律、行政法規的規定，分別代表國家對國家出資企業履行出資人職責，享有出資人權益。……”但是國務院和地方政府并不具體行使出資人權利和職責，根據《企業國有資產法》第六條、第十一條，《企業國有資產監督管理暫行條例》第四條、第六條的規定，由國有資產監督管理委員會履行出資人和監管者職責；根據《土地法》、《礦產資源法》等相關規定，由各自然資源行政主管部門依法履行出資人和監管者的具體權利。例如，根據《國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》的規定，由市、縣國土資源行政主管部門代表國家作為出讓方，與土地使用人簽訂國有土地使用權出讓合同。

因此，環境公益信托的委托人應該是各自然資源行政主管部門，但是這些機構作為委托人，卻有一定的弊端：一是作為信托財產的環境資源，往往涉及多個行政主管部門，如濕地的保護就涉及環保、水利、國土等多個部門，委托人難以確定，各部門協調的成本增加，客觀上增加了信托的交易成本。二是自然資源行政主管部門既代表國家履行所有權，又是自然資源開發利用的監管者，其身份既是民法上的民事主體，又是行政法上的行政主體，這種既是運動員又是裁判員的角色安排，并不利于環境資源管理。環境資源的所有權行使主體應與其他國有資產一致，由國有資產監督管理委員擔任，可以在該機構下設“資源類國有資產管理委員會”專門履行資源類國有資產的出資人職責，便于協調和統一自然資源的開發利用、出資入股、保護、公益信托等工作。因此，環境公益信托的委托人，也應由資源類國有資產管理委員會擔任。環保和各自然資源行政主管部門則專司自然資源開發利用、治理等行政監管職責。

環境公益信托的委托人享有的權利有：一是信托財產、受托人的指定權。根據信托財產登記的相關法律規定，委托人按照信托財產的登記程序指定信托財產。二是信托財產經營管理的監控權?！缎磐蟹ā返诙畻l規定，委托人不能直接干預經營事務，但委托人有權直接調查受托人處理信托事務的情況、信托財產的收支情況等信托運營情況，并有權查閱、抄錄或者復制信托賬目。三是剩余信托財產的歸復權。環境公益信托終止后，委托人可以恢復行使對環境資源的各項權利。

環境公益信托的受托人。根據《信托法》第六十二條規定，委托人選擇受托人后，應經公益事業管理機構批準。環境公益信托的受托人一般應選擇依法設立的，有環境生態保護能力的環境保護公益組織，這些公益組織的性質應是非政府、非營利性的。此外，曾有失信、欺詐等違法行為的社團組織，或在管理其他公益信托或慈善活動過程中有管理不當的行為、并造成嚴重后果的，不能擔任環境公益信托的受托人。

環境公益信托受托人的義務主要包括：第一，根據自己特殊的、專業的技能和經驗親自管理受托財產，對受托的環境資源盡到謹慎經營、管理的義務，慎重地保持自然資源的原有生態價值和經濟社會價值、并盡力修護，不得利用信托謀取私利。第二，受托人信息披露義務。根據信托文件的規定，受托人有義務定期向環境公益信托的監察人和公益信托管理機構報告其管理處分信托財產的情況。同時，受托人有義務妥善、完整地保存信托事務的相關記錄，受益人、委托人，信托監察人等知情權主體在任何時候都有權要求閱覽與信托相關的賬簿等文件資料，并要求受托人說明信托事務的處理情況。第三，公平對待不同受益人的義務。生態環境具有整體性的特征，因此，受托人在保護、治理、可持續開發利用信托財產時，必須注重環境資源的生態屬性，公平地對待不同地域的受益人（社會公眾）；還必須保證代際公平，為后代人類的利益保護自然資源。

公益信托管理機構。無論是普通法系還是英美法系，各國和地區都對公益信托加以監管。作為公益信托發源地的英國，由“慈善委員會”作為公益信托的監管部門，負責公益信托的設立登記，并履行公益信托監管職責。

《信托法》并未明確公益信托的管理機構，在現有的公益信托案例中，監管機構涉及民政部門、金融監管部門等多個機構，分散的“多頭管理”容易造成權力的空白、推諉，客觀上增加了公益信托設立和運行的交易成本，并不利于公益信托的長期穩定發展，因此，確定公益信托管理機構，是我國公益信托事業發展的前提。目前，民政部門是我國公益慈善事業的管理機構，在我國現有的公益信托案例中，民政部門也都作為管理機構之一。如果將民政部門確定為公益信托的管理機構，可以避免分散管理的弊端，而且也便于具有多個公益目的的復雜公益信托的設立。但是環境公益信托相比其他公益信托有其特殊性，環境資源的龐大而復雜，尤其是公益信托管理機構享有變更受托人和信托文件的權利，需要其有專業的環境保護知識和管理能力。因此，管理機構有必要成立專門的監督咨詢機構，該機構可以由環境資源保護的專家、民間環境保護組織的代表組成，其職能包括：定期召開會議討論環境信托的審批、參與環境信托的監督檢查等，作為設立環境公益信托的重要參考。

公益信托監察人。在各國的立法中，公益信托監察人均是強制設立的。由于公益信托受益人眾多，有分散性、不確定性等特點，難以保障受益權的實現，因此，信托監察人的主要作用是監督受托人，保護受益人?！缎磐蟹ā返诹臈l規定“公益信托應當設置信托監察人。信托監察人由信托文件規定。信托文件未規定的，由公益事業管理機構指定。”環境公益信托監察人可以選擇民政部門登記注冊的其他公益組織，如中華慈善總會、中國紅十字會等。⑤

根據《信托法》第六十五條的規定，監察人享有三項職權：監督權、認可權、提起訴訟權。鑒于法律規定的空白，環境公益信托的信托文件有必要對此做出更具可操作性的規定。首先，監督權可借鑒《公司法》中的相關規定，規定公益信托監察人享有監督受托人的權利，包括查閱、摘抄、復印受托人管理信托事務的賬目等資料的職權；質詢權，要求受托人說明信托事務處理情況的權力。其次，認可權主要包括：批準并監督受托人自由裁量地選擇受益人和分配利益，并向受益人支付信托利益；同意或批準受托人的開發、管理、治理、保護計劃，要求受托人定期向其匯報信托財產保值增值情況及信托事務處理情況等權利，充分保證信托監察人享有廣泛的知情權。⑥最后，有必要賦予監察人協調和訴訟權。信托監察人可以因本身的職權和權利受到侵害或其他侵害受益人利益的行為，要求受托人修正；受托人不服從指示的，監察人可以向公益事業監管部門報告，請求處理或直接以自己的名義向法院起訴；此外，監察人還有協調信托當事人糾紛的權力。

環境公益信托的設立、變更與終止。根據《信托法》第八條、第十條的相關規定，環境公益信托的設立和生效應滿足以下四個條件：一是主體有效。包括：委托人的公益（慈善）意愿；有資格的、經公益事業主管部門批準的受托人；有受益人群體接受信托收益。二是信托目的和信托財產的絕對公益性。信托目的必須完全徹底地屬于公益目的，不能包含任何非公益目的。值得一提的是，環境公益信托的受托人對信托的環境資源進行合理的開發利用，將經濟收益轉化為保護資金，發揮其經濟效益和社會效益，并不違背其公益目的，環境公益信托并不等同于靜止不變的“保管箱”。三是經過主管部門的審批后，采取合同形式設立環境公益信托的，合同簽訂時信托成立；采取其他書面形式設立的，受托人承諾時環境公益信托信托成立。四是信托財產登記。環境公益信托的信托財產是不動產權利，根據《信托法》和《物權法》的相關規定應辦理信托登記后才能生效。

根據《信托法》第二十三條、第五十一條、第五十二條、第六十六條、第六十八條、第六十九條規定，環境公益信托的變更主要有以下兩種情形：一是受托人的變更。受托人的變更一般有兩種情形，即被解任或辭任。環境公益信托的受托人違反信托義務或無力履行職責的，由公益信托管理機構予以解任并選任新的受托人；此外，經公益信托管理機構的批準，受托人也可以辭任。二是不可預見的情形。環境公益信托成立后，突發事件可能導致信托目的不能實現或原有管理方法無法適用。因此，根據《信托法》第六十九條的規定，公益信托管理機構有權變更信托文件的有關內容和條款以保障公益目的的實現。此外，《信托法》并未對公益信托變更的程序和具體事由作出規定，在環境公益信托的實踐中，委托人、受益人、信托監察人、環境保護和自然資源行政主管部門均可就受托人的違反信托目的或違法的管理處分行為、其他突發事件等情形向公益信托管理機構提示、建議變更，一旦信托當事人與行政部門產生異議和糾紛，應由公益信托當事人或信托監察人向法院提起訴訟，由法院裁判。

環境公益信托的終止，可以細分為自然終止和非自然終止。只要出現終止的具體事由，則環境公益信托法律關系即告消滅。引起環境公益信托自然終止的事由主要是信托期限屆滿、約定終止的事由出現，譬如，根據信托文件規定，作為信托財產的環境資源經濟價值或生態價值的滅失，公益信托的目的也無從實現，則環境公益信托終止。非自然終止一般有特定的事由發生，使得原本處于生效和運行狀態的信托法律關系歸于消滅，如環境公益信托基于國家重大改革或國防事務而被解除、撤銷等。《信托法》并未規定公益信托終止的具體事由，一旦信托當事人對終止產生異議和糾紛，筆者認為，應由信托當事人或信托監察人向法院提起訴訟，由法院裁判公益信托是否終止。⑦

（作者為廈門大學法學院博士研究生）

【注釋】

①于海涌：《英美信托財產雙重所有權在中國的本土化》，北京：中國政法大學出版社，2011年。

②何寶玉：《信托法原理研究》，北京：中國政法大學出版，2005年，第319頁。

③蔡守秋：“善用環境法學實現善治”，《人民論壇》，2011年第2期，第62~65頁。

④周珂，徐嶺：“我國綠色經濟面臨的調整與發展契機”，《人民論壇》，2011年第3期，第110~113頁。

⑤薛智勝：“論我國公益信托監管機制的完善”，《政法學刊》，2011年第6期，第17~22頁。

⑥趙磊：《公益信托法律制度研究》，北京：法律出版社，2007年，第170頁。

⑦文杰：“環境信托制度：環境保護機制的創新”，《河北法學》，2013年第3期，第57~61頁。

責編 /張蕾　豐家衛（實習）