【摘要】當前基層二線干部管理面臨諸多現實困難，包括法律法規上的困境、管理客體上的困境、管理主體上的困境、大眾認知上的困境等，其成因主要在于管理方式缺乏創新、管理制度相對滯后、管理機制不夠完善等諸多因素。突破基層二線干部管理的困境必須更新思想觀念、完善管理制度、健全管理機制、嚴格依法辦事。

【關鍵詞】基層組織　二線干部管理　困境　策略

【中圖分類號】D261　 　　 　　　【文獻標識碼】A

領導干部因年齡、身體等原因而退出實職領導崗位，但又尚且沒有達到國家規定的退休年齡，一般在習慣上通稱為二線干部。這類干部在職在編，享有原任領導職務的工資待遇，卻不再承擔實職領導職責。他們既不同于退休干部，又不同于正常晉升為非領導職務的干部，而且在相關法規規定的公務人員序列中也無法對號入座，他們屬于特定時期由各級黨委政府通過自定政策予以調整的特定干部群體。

建設高素質干部隊伍，必須從嚴治黨、從嚴管理干部。當前，隨著機構和干部人事制度改革的不斷深化和持續推進，尤其是領導干部任期制的推行，基層二線干部逐漸形成一個為數不小的特殊階層，而且比例越來越大、結構越來越復雜。這些官員離開領導崗位后，絕大部分處于“在崗賦閑”狀態，部分甚至變相提前退休，形成干部管理的短板效應。進一步加強和完善基層二線干部的管理，調動其工作積極性和主動性，更好地推動地方經濟社會的發展乃是目前基層黨委政府迫切需要研究和解決的一個重要課題。

基層二線干部管理面臨的現實困難

法律法規上的困境。二線干部的產生從整體上來說，基本上源于世紀之交各級黨委制定的黨政機關機構改革人員分流的意見文件。這些文件具體規定了不同性別、不同級別的領導職務干部提前離崗、提前離休或退休的硬性條件。這在當時的情況下，確實以較低成本順利地實現了干部隊伍的新老交替。然而，隨著以推進干部能上能下為核心的干部人事制度改革的不斷深入，這種由各地自行掌控的干部從領導職務改任非領導職務的政策規定越來越不適應新常態下從嚴管理干部的新要求。其不但在法理上缺乏依據，而且還與2006年施行的《中華人民共和國公務員法》有相互沖突的地方。該法第十三條規定了公務員依法享有如下的權利：“……非因法定事由，非經法定程序不被免職、降職、辭職或者處分……”。因此，在一定意義上講這些政策規定是對公務員職務保障權利的公然侵害。以科級干部的離崗年齡為例，目前全國各地的規定是不一致的，也沒有明確的標準，一般來說由各基層單位自行掌握。這就導致相同年齡的科級干部，在一個地方已經退居二線，而在另一個地方卻依然還在領導崗位的實際，在一定程度上不可避免地造成心理上的不平衡。同時，由于地方基層黨委政府對二線干部管理缺乏明確規定，一些地方的科級領導退居二線之后，“在編不在崗、在崗不在狀態”現象相當普遍，這實際上也是與《公務員法》關于干部退休的規定相背離。

管理客體上的困境。部分干部調整到二線后，角色轉換和心理調整難以到位，思想上陷入種種誤區。一是“有職無權”的失落感。由于“官本位”思想作祟，有的退出實質性領導職位后，從領導者變為被領導者，產生了“寧為百夫長，勝作一書生”思想，消極頹廢，嚴重背離了社會主義核心價值觀的要求。二是“船到碼頭車到站”的歇腳思想。一部分二線干部視退居二線為退休或在崗退養，擺老資格、不服從管理，也不再愿意堅持正常的工作；也有一些認為仕途已告終結，心存“不在其位，不謀其政，不擔其責”的想法，于是便“從此君王不上朝”；更有甚者滿腹牢騷、隨意猜忌，不守政治紀律、不講政治規矩，嚴重損害了黨政干部在群眾中的形象。三是“瞻前顧后”的為難思想。有的對繼續發揮作用畏首畏腳，認為既然已退居二線，在單位就應該低調做人，謹慎做事，只能務虛，不能務實，以免招來其他同志的冷嘲熱諷，妨礙新任領導班子的工作和團結。

管理主體上的困境。一些機關單位對改任非領導職務后的干部在使用和管理上心存顧慮。一是不敢用。一些單位認為，退下來的二線干部大多數資歷老，難以駕馭，擔心給他們安排工作，會招致挑刺惹事，自找麻煩，寧可讓其玩得爽快，也不想讓其“干政”。二是不愿用。有的主要領導認為，現任班子成員完全能夠勝任本職工作，讓這些二線干部參與工作沒有必要，甚至擔心其幫倒忙、搞攀比、爭權奪利，不好平衡，情愿工資獎金照發，算是花錢買個安逸。三是不能用。有的認為二線干部是由組織部門安排退居二線的，是退休前的軟著陸，如果再給其安排工作，尚且不言工作能夠完成與否，甚至還會被指責為對老同志缺乏關愛。也有的認為，二線干部與單位主要領導在級別上一樣，如果讓他們繼續發揮余熱，則擔心其步調不一致，在工作上指手畫腳，設置干擾，影響班子在群眾中的形象和威信，因此對二線干部始終心存戒心、敬而遠之。

大眾認知上的困境。社會上對二線干部職務的認識存在嚴重的偏差，認為非領導職務是二線職務，是退休前的“驛站”，甚至認為二線干部的稱謂僅是對退下來的領導干部在思想上的一種撫慰，有職無權、有崗無職。這就在一定程度上導致部分二線干部即使在主觀上愿意繼續發光發熱，但也會因為擔心越職越位而放不開手腳。也有不少人認為二線官員是干部退休前的一種過渡，是卸妝下臺，繼續發揮作用完全是多余的，對那些積極建言獻策、積極干事創業的二線干部未能給予應有的鼓勵與尊重，反而在背后冷嘲熱諷，把他們的提議說成是閑操心，讓其覺得有輿論壓力，不敢大膽開展工作。更有甚者存在嚴重的誤解，認為二線干部是“下臺”干部、“問題”干部而對其另眼相看，致使這些二線干部心理失衡，嚴重挫傷其繼續服務經濟社會發展的積極性。這些錯誤的思想認知態度，在很大程度上成為二線干部管理工作的精神羈絆，導致一些二線干部“不愿”作為。

基層二線干部管理難點及成因分析

管理方式缺乏創新。其一，從管理效能上看，降低了機關的工作效率。一些部門為了體現對老領導的關愛，或迫于老領導的面子，實行非領導職務實職化，不但安排二線干部參與領導工作，而且還為一些級別較高的二線干部配備“下屬”，成為超職數配備領導干部的變相手段。其結果，一方面致使二線官員在整個干部隊伍結構中所占的比重不斷上升，另一方面造成重要崗位缺編缺崗、人才隊伍青黃不接這樣一種背離機構改革的怪現象。這種“占編制、不干事、高待遇、低風險”工作狀態，像磁場一樣嚴重影響著其他干部的工作積極性，進一步加劇了臨近退居二線的實職干部等待退位的消極心態，在一定程度上削弱了十八大以來機關單位在作風建設上取得的階段性成果，嚴重影響了機構改革效率目標的實現，造成行政成本的極大浪費。其二，從資源配置上來看，閑置了寶貴的人力資源。絕大多數退居二線的干部身體非常健康，思想境界較高，綜合素質較好，而且能夠適應時代發展，有繼續奉獻社會、服務人民的工作熱情。然而實踐中，對這部分干部的管理上幾乎處于盲區，甚至部門單位在謀劃人力資源分配運用時通行的做法也是對他們普遍采取具體工作不安排、開會學習不參加、工作績效不考核、經濟待遇不減少的“四不政策”，導致這些二線干部在職務上“懸空”，在崗位上“全休”，在監管上“真空”，在心理上“退步”，在福利上“全收”，成為游離于組織管理之外的編內“自由人”，造成人才資源的極大浪費。

管理制度相對滯后。其一，從資源成本上來看，導致財政資金的嚴重流失。盡管二線干部基本上處于“在編不在崗”狀態，但在絕大多數情況下其享受的住房、車補以及通訊補助等待遇與改任前并無兩樣，這實際上是“堂而皇之吃空餉，明目張膽騙財政”，不僅蠶食了有限的財政資金，還有悖于體現社會公平的按勞取酬分配制度。其二，從違紀成本上來看，損害了法紀的嚴肅性和權威性。十八大以來，中央反復強調，“紀律面前人人平等、遵守紀律沒有特權、執行紀律沒有例外”，要“做到鐵面執紀、嚴格執紀”。然而，反觀我們的執紀現狀，雖然總體狀況是好的，但變通和例外也時有發生，其中之一就是對二線官員的執紀。一些基層二線干部長期不參加組織生活，紀律松弛、觀念淡化，更有甚者完全忘記自己是黨的人，是組織的一員，生活上隨隨便便，政治上麻木不仁，他們對一些散布違背黨的理論和路線方針政策的意見、公開發表違背中央決定的言論和制造傳播政治謠言及丑化黨和國家形象的“段子”，在聽聞之后不僅不及時地給予當面痛擊，而且還當成有內涵的幽默搞笑甚至樂此不疲地進行擴散，嚴重地影響了黨員干部的形象。對于發生在二線干部身上的這些違紀問題，很多基層單位和部門似乎是充耳不聞、視而不見，聽之任之，既不進行嚴肅的批評，更談不上紀律處分，嚴重破壞了制度的威嚴性。

管理機制不夠完善。加強二線干部的管理必須進一步完善管理機制，營造良好的管理氛圍，但在客觀上是有一定困難的。其一，職責任務不明確。以制度管人是硬約束，以人管人是活約束，但后者更加靈活有效。只有建立嚴明的崗位職責，才能達到精準管理的目的?；鶎痈刹客司佣€后，由于長期缺乏剛性管理約束機制，造成管理主客體之間相應的權責界限模糊，角色定位不明確，再加上受傳統“官本位”觀念的影響，基層組織部門對二線干部發揮自身資源優勢缺乏系統深入的研究，導致這部分干部不僅在教育監管上掛了“空擋”，而且在崗位職責上更是流于形式，提前進入退崗狀態，人為地造成二線干部在工作上自由散漫的“大氣候”。其二，缺少發揮作用的平臺。退出領導崗位的二線干部通常情況下組織上不再會明確安排其分管工作，基本上處于“有職無責”、“有崗無職”狀態。與此同時，嚴格的工作考核對其來說也形同虛設。這種崗位職責不清晰狀態和工作環境缺乏競爭性的特點，在潛移默化中影響著這些干部的工作熱情，減弱其工作的責任感和使命感。究其原因，很重要的一點是缺少發揮其優勢作用的平臺使然。其三，激勵機制有待健全。長期以來，對二線干部的激勵形式和手段較少或者根本沒有，在可行性方面更是無從談起。比如，相對于在職干部而言，基層的不少地方和單位在二線干部管理方面根本沒有出臺相應的具體措施，規范化更是一句空談，這使得二線干部在心理上自然而然地產生了“干與不干一個樣，干好干壞一個樣”的想法，對待單位事情“事不關己，高高掛起”，再也沒有參與具體工作的熱情了。

完善基層二線干部管理的對策建議

更新思想觀念。一要正確看待二線干部的資源優勢。退職后的二線干部是寶貴的黨政人才資源，他們政治立場堅定、思想理論水平高、業務能力強、工作作風扎實，并且在長期的基層實踐中積累了深厚而廣泛的群眾基礎，具有較強的社會影響力。如果能夠充分發揮他們的優勢，激發其干事創業的激情，無論對年輕干部的成長，還是對社會經濟的發展勢必將是一筆巨大的財富。因此，我們應該用寬闊的視野、發展的眼光去看待這些二線干部，以大膽探索、積極創新來盤活用好這份特殊的財富資源，真正做到使其“退位”而不“退為”。二要切實根除“二線思維”病灶。黨的十八屆三中全會明確指出，要深化干部人事制度改革，合理使用各年齡段干部。加強和改進對二線干部的管理，無論從管理主體還是管理客體都應該徹底摒棄簡單的傳統二線思維模式，牢固樹立自覺服從服務大局的意識，大力倡導“再立新功”的管理理念，切實糾正“退位”就是“退休”的錯誤觀點，堅決杜絕“在位而不為”現象的發生，真正做到讓二線干部人盡其才、才盡其用。三要主動將二線官員納入干部管理體制的主流。習近平曾經多次強調，“從嚴治黨，重在從嚴管理干部”。二線干部作為我們黨整個干部隊伍的一部分，其一言一行、一舉一動同樣代表著干部隊伍的整體形象。因此，對于二線干部的管理應該和在職干部一樣一視同仁，要嚴格教育、加強引導、規范管理，決不能放任自流，只吃糧不打仗，成為不受組織約束的“自由人”。否則，不但發揮不了他們的特殊作用，而且還會嚴重影響到黨政機關作風建設的大局。

完善管理制度。鄧小平曾經有一句至理名言：“一個好的制度，可以讓壞人變好，讓好人變得更好；一個壞的制度可以讓好人變壞，讓壞人變得更壞。”新形勢下，二線干部管理中存在各種問題，其中一個非常重要的因素是管理制度的嚴重缺失。因此，一方面建議上級主管部門盡快做出統一規定，有步驟、分階段逐步停止各地自行掌控退居二線的做法，進一步加大用制度管人管事干事的力度，同時也建議基層黨委和組織部門根據上級的有關政策，并結合當地干部隊伍新老交替的實際情況，盡快出臺相關的二線官員管理的具體政策和制度。

建立健全機制。一要營造良好氛圍。各級黨組織要提高認識，克服各種思想障礙，把對二線干部的教育、引導和管理擺上重要議事日程。各單位要注重加強與二線干部的交流溝通，了解其思想，尊重其意愿，解決其困難，使他們感受到組織的關心和溫暖，增強其服務中心、服務大局的意識。尤其對那些角色轉換及時、作用發揮充分的二線干部，要及時選樹典型，廣泛進行宣傳鼓勵，教育廣大干部群眾端正對二線干部發揮作用的模糊認識，營造其發揮作用的良好社會輿論環境。二要強化激勵措施。在明確職責和加強管理的基礎上，制定激勵措施，充分調動二線干部工作的熱情。比如，對那些身體健康、工作實績好、群眾公認度高的屆滿退居二線的實職干部，根據單位實際情況和組織需要，可以通過一定范圍內民主推優、考核以及組織確定留任人選等程序繼續留任。此外，對一些表現確實優秀、社會影響大的二線干部可按照有關程序提任到上一級非領導職務，真正發揮先進典型的引領示范效應。三要搭建工作平臺。結合二線干部的特點，本著分層分類管理、職責明確的原則，依人設崗，依崗定責，有效拓展二線干部的工作空間。比如，可以利用其閱歷優勢，組建“二線”干部智囊團，為決策提供參考；利用其理論優勢，組建宣講團，宣傳時政，解疑釋惑；利用其交際和經營管理等優勢，授權其參與招商引資、移民搬遷、旅游推介以及重點項目建設等工作，并在具體分工中“當主角”、“挑大梁”；還可以利用其經驗優勢，參與巡視督查工作等等，因才施用，多渠道搭建二線干部施展才華的舞臺。

嚴格依法辦事。法律的生命力在于實施，關鍵在于嚴格依法辦事。為了有利于提高機關的活力和工作效率，保持公務員隊伍正常的新老交替，《中華人民共和國公務員法》第八十七條規定“公務員達到國家規定的退休年齡……應當退休。”然而，隨著干部人事制度改革的進一步深化，在實踐中，為了解決因強制退休所產生的領導崗干部“斷崖”問題，消除其對部門工作和機構運行所產生的不穩定因素，各地相繼形成了領導干部退居二線潛行規定，但在具體的實施過程中，由于“懶政”思維的存在，各種問題日漸凸顯。比如，現實中，對二線干部非領導職務免職不及時，反而成為他們依法退休的體制性障礙。因此，建議基層相關部門盡快出臺關于二線干部的管理政策，嚴格規范退休制度，堅決堵著侵吞有限財政資源的漏洞，使二線干部管理有法可依，不斷推進干部人事制度改革的法制化和科學化進程。

（作者單位：中共安康市委黨校）

責編 /王坤娜　許國榮（實習）