【摘要】我國自20世紀80年代開始涉足地方政府間的關系研究，但體制、國情的特殊性也決定了我國地方政府間橫向關系研究不可能照搬西方的理論與實踐措施，因此必須結合具體國情認清地方政府橫向關系調適對我國社會發展的重要意義。文章通過分析目前地方政府橫向關系調適存在的問題，提出了相關的解決策略。

【關鍵詞】區域　地方政府　橫向關系　調適

【中圖分類號】F127　  　　 　　　【文獻標識碼】A

地方政府橫向關系即并不存在隸屬關系的各級政府之間進行權力互動和利益博弈的關系，具體涉及到政治、經濟以及文化各個方面。構建這種橫向關系的政府主體既可以是平行的同級地方政府，也可以是不平行但互不隸屬的地方政府。總而言之，地方政府橫向關系的主要特點之一便是關系主體間不存在管轄與被管轄或者領導與被領導的關系。

我國地方政府橫向關系研究始于20世紀80年代，一方面是受全球化趨勢和區域一體化理論影響；另一方面，我國實施改革開放，隨著市場經濟體制的確立，地方政府也獲得了相對獨立的地位，可以自由調節和支配一定的資源，為本地區謀求最大利益，這為地方政府的區域合作提供了可能。在此基礎上，我國也形成了具有中國特色的區域一體化理論，并進行了諸多實踐。要加快區域合作，需要各個城市間資源共享、市場共通，以實現優勢互補和利益共有，而地方政府在這其中起到重要的主導作用。為此，要想實現區域一體化，實現規模效益，必須重視地方政府橫向關系的調適。

地方政府間橫向關系調適的意義

地方政府為了提升整體競爭力而在區域間開展合作，但同時由于地方保護主義、資源爭奪等因素，地方政府間在橫向關系上也出現了大量的矛盾和摩擦，并且危及區域的政治、經濟、社會發展。而且由于我國的區域一體化理論實踐并不長，在這一過程中大多是關注地方政府的合作問題，而較少研究地方政府間橫向關系，這也導致地方政府間關系調適缺乏理論指導。實際上當前地方政府間在合作過程中出現了發展差距拉大、跨地區性公共事務管理失靈、統一市場割裂等問題，這嚴重影響了區域一體化發展。在此背景下，進行地方政府間橫向關系調適更具現實意義。

首先，調適地方政府間橫向關系能夠緩解地方政府間的沖突，從而提升區域整體競爭力。地方政府間由于缺乏調適機制，彼此很難在公共產品和服務上進行協調，容易出現“公用地悲劇”，如地方政府間在邊界接壤地區的一些資源劃分不清，造成雙方甚至是多方的過度開發，最終將導致資源枯竭；而在污染治理、疾病防控等方面卻又出現互相推脫的現象。這種“公用地悲劇”最終只會增加地方政府間的交易成本，并降低行政效率。因此建立地方政府間橫向關系調適機制能夠為地方政府處理這些矛盾沖突提供一個解決機制，讓地方政府間在提供公共產品和服務上實現平等協商，提升彼此合作的概率，最終達到共贏，從而提升區域的整體綜合實力。

其次，調適地方政府間橫向關系，有利于實現地區間優勢互補，縮小彼此間的經濟發展差距。地方政府所轄區域在經濟發展基礎和資源稟賦上必然有所不同，要想提升區域整體競爭力，就需要政府間互相合作，共同開發一些資源，形成互通有無、互惠互利的合作關系，而且這種合作方式還能夠降低跨區公共產品和服務供給的成本費用。中山大學行政管理研究中心陳瑞蓮認為，社會主義市場經濟是一種開放的經濟，其運作依賴于各種市場要素的自由流通，在此情況下，一個地區不可能與其他地區割裂，單獨在封閉的環境中發展經濟，任何一個地區都有自身發展的優勢與局限，所以需要與其他地區進行合作，取長補短。而要想地區間合作能夠順利開展，便需要地方政府間橫向關系的調適機制，這樣不同地區才能夠通過橫向協調，實現資源互補，緩解區域間經濟發展失衡的問題。

最后，加強地方政府間的橫向合作還能夠推動區域地方政府大部制改革。我國的社會主義市場經濟體制日漸成熟，同時市場競爭也更加激烈，傳統的行政管理模式在推動經濟發展中所發揮的作用日漸式微，甚至成為阻礙市場經濟進一步發展的因素。此外，面對社會轉型期出現的諸多新的社會問題，傳統的行政管理方式也顯得相當無力，這就要求地方政府間能夠加強溝通、互相協商，共同探索社會公共管理的新方式，即大部門體制，這是未來我國行政管理體制改革的趨勢。構建統一的大部門體制需要地方政府加強橫向關系的協調，推動地方政府能夠在社會經濟建設的各個方面進行跨區域合作，從而實現區域整體效益的最大化。

地方政府間橫向關系的運作現狀

進入21世紀后，我國的政治、經濟、社會環境正在發生重大變化，為了適應新的社會環境，我國地方政府間橫向關系也朝多方位、多領域方向發展。

首先，隨著地方政府間橫向關系的運作，地方政府合作的方式更加多樣化。一些地方政府將高層次領導聯席會議作為地方政府橫向關系調適的方式之一，他們定期輪換開會地點，并到區域內各個政府進行參觀和交流經驗。一般來說，這類會議大都是省市長之間的聯席會議，如我國長三角地區自20世紀90年代左右便開始嘗試調適地方政府間橫向關系，最初在地方政府主導下，于1992年成立了長三角地區經濟協作班主任聯席會，經過發展后成為市長級別到省長級別的聯席會議，這表明地方政府間橫向關系調適的級別逐步得到提高。

除了通過聯席會議來調適地方政府間橫向關系外，區域內還會通過非政府組織合作論壇的方式實現地方政府關系、政策等的協調，通過這一方式能讓非政府的社會力量參與到區域內的公共政策制定中來，這種方式有利于聽取各方意見，區域內的公共政策也能顧及多方利益，減少政策推行的阻力。此外，通過論壇討論或刊物發行也能促進區域內地方政府達成合作共識，如長江流域一些市場專員聯席會議或長三角地區高層次領導聯席會議都會定期推出刊物，登載有關區域內經濟發展、社會治理等各方面的構想和建議。

其次，區域內地方政府間合作的領域不斷擴展。區域地方政府合作的最初目的主要是謀求發展經濟，因此區域內地方政府的橫向關系調適也主要圍繞推動經濟發展而展開。但隨著社會發展的進步，要想建設和諧社會，不能僅僅依靠經濟提升，還需要綜合發展地區的各方面實力。因此，地方政府間橫向關系調適范圍不斷擴大，除了經濟領域外，還涉及污染治理、信息互通、勞動力供給、交通建設合作等，多領域的合作促使區域社會更加全面的發展，目前我國的長三角經濟區、珠三角經濟區、京津冀合作區以及粵港澳合作區上述這方面已經形成較成熟的合作模式。

最后，在地方政府橫向關系調適下，地方共同治理的類型更加多樣化。區域治理組織既是地方政府間進行關系調適的平臺，也是地方政府共同解決區域發展各種問題的載體。目前我國的區域治理組織的類型主要有包括省內地區合作、省周邊地區合作、省際之間的合作以及跨省城市合作四種。經濟貿易協會是我國區域治理組織之一，在省內合作方面，較為典型的有浙東經濟技術聯誼會、閩南經濟區等；閩浙邊區、嫩江流域經濟區等的經濟技術聯誼會是省周邊地區合作治理的代表；進行省際之間合作的有長三角地區、東北地區；西北五城經濟技術聯席會、長江沿岸中心城市經濟協調會等則屬于跨省城市間的經濟合作。

地方政府間橫向關系調適的實踐困境

通過地方政府間橫向關系調適的現實運作，區域內地方政府間在合作內容以及合作方式方面都處于不斷豐富發展的態勢，這也進一步推動了區域經濟發展，提高了社會治理水平。但在區域地方政府進行合作的同時，由于地方政府都有各自的利益訴求，導致區域內出現資源搶奪、基礎設施重復建設、地方保護主義等各種問題，這也是地方政府橫向關系調適能力不足所導致。

一是我國缺乏地方政府橫向關系協調機制，地方政府間互惠共贏意識不強。目前，我國不少學者已經開始關注地方政府間橫向關系調適的重要性，并呼吁建立關系協調機制，但這些還停留在探討、建議層面，并沒有真正進行實踐。而且地方政府橫向關系協調是一個十分復雜的關系，我國既沒有形成一個明確的指導思路，也沒有建立一個可行的關系調適保障機制。目前，我國的地方政府橫向關系調適大多為地方政府自發形成的，如會議紀要、經濟論壇、地方首長對話等，這些調適機制較為隨意、周期短且層次較低。

由此可見，缺乏統一、長效的調適機制導致地方政府在橫向關系調控中無章可循，同一個地方政府在與不同地方政府協調時可能提供差異性政策，這種非均衡待遇往往成為關系調適的阻礙因素，并加大了協商成本。而且由于缺乏互惠共贏意識，地方政府出于地方保護主義，可能會在與其他地方政府的關系調適過程中出現摩擦和矛盾。

二是地方保護主義思想嚴重，阻礙了統一市場的形成。在區域發展過程中，地方政府普遍存在為了私利而設立各種門檻、阻礙外地產品進入本地市場的行為，除了限制外地競爭對手進入本地外，地方政府還會利用各種稅收、行政政策等強令本地企業在用工、收購等環節優先使用本地資源。這種地方保護主義思想導致區域內市場割裂，生產要素不能自由流動，妨礙了區域內資源優化配置。經濟決定政治，地方政府間市場關系的摩擦與沖突，也導致地方政府在行政關系協調上受挫。

三是很多地方政府間橫向關系調適行為重視形式，缺乏實效。目前地方行政首長聯席會議是地方政府橫向關系調適的一個重要形式。地方政府希望通過這一平臺，能夠在區域內的一些公共管理事務處理上達成共識，一般此類高規格的聯席會議還會將會議成果形成備忘錄，但地方政府間在橫向關系協調上也往往止于這種會議探討，并不能真正將討論達成的共識運用于實踐，這也意味著地方行政首長聯席會議這一平臺對調適地方政府間橫向關系并沒有什么實際指導意義。

對此，即便學界能夠為當前的地方政府橫向關系調適提供科學的、具備可操作性的理論，但因為都出于自身利益的考量，地方政府間并不能真正進行合作，落實協調措施。而地方政府間橫向關系調適的過程實際上也是一個雙方或多方平等博弈的活動，在這一過程中，能夠兼顧多方利益，達成共識共贏狀態，具體的調適方法和措施才會被落實，但目前很多地方政府思維狹隘，只從自身利益出發，而不考慮兼顧調適各方的利益，因此地方政府間為調適橫向關系而開展的諸多活動大多僅停留在形式層面，很難落地產生實際效果。

地方政府間橫向關系的調適策略

強化中央政府在地方政府橫向關系調適中的作用。北京大學謝慶奎認為，之所以強調中央政府在地方政府橫向協調關系中的重要作用，是因為它不像地方政府一樣需要考量自身利益，因此能夠把握區域發展全局，并做出理性的判斷。這樣中央政府在地方政府橫向關系調適中既起到了總領全局的作用，又能夠成為地方政府間的溝通者與裁判者。而中央政府要想強化這種作用必須提高自身宏觀調控的能力，這需要中央政府加強自己的政治權威，提升宏觀政策的貫徹能力，強化財政調控能力，對具有全國影響性的公共事務要進行集中管理。增強中央政府對地方政府的宏觀調控能力，有利于其為地方政府橫向關系協調提供一個保障機制，建立有效的、統一的協調供給機制，目前學界就這一點已經達成共識。

地方政府是一個獨立的利益主體，一方面這種性質驅使地方政府大力發展本地經濟，但另一方面這種性質又局限了地方政府的眼光，使之僅看到狹隘的地方利益，缺乏互相協作、橫向合作的長遠眼光和全局觀念。因此，需要中央政府施以外力促進地方政府進行橫向關系調適，盡快發展區域合作，促進地方整體發展。

破除地方保護主義，建設統一市場。目前，我國地方政府進行橫向關系協調遇到的一大障礙便是地方保護主義思想嚴重，不利于地方政府間各種協調政策的貫徹和實施。因此，要想調適地方政府的橫向關系，必然要破除地方保護主義思想，促進統一市場的形成，打破市場各生產要素的流動壁壘，讓企業充分參與到市場競爭中去，形成良性的市場運行機制，這樣才能夠降低生產和交易成本，提高區域整體競爭力。

要打破地方保護主義，必須督促地方貫徹《反壟斷法》和《反不當競爭法》，糾正和清除有關地方保護的政策和條例；還要強化司法的獨立地位，地方政府不能夠以行政權力干涉司法；要積極推進地方政府的職能改革，由全能型政府向服務型政府轉變，減少對本地市場的干預，對于一些公共產品的提供，地方政府可以交由市場主體進行生產，這樣能夠降低產品或服務的生產成本并提升效率。

此外，我國應對傳統的地方政府績效考核進行改革，以往大都是以經濟發展水平來衡量地方政府政績，為此地方領導者必然只考慮本轄區的經濟利益最大化，忽視區域的整體綜合實力，這也造成地方保護主義和市場的惡性競爭，妨礙政府間橫向關系的調適。要改變這種現狀，地方政府的政績考核機制應該進行相應調整，除了考核經濟提升水平外，考核標準的制定應更多考慮區域整體性實力提升和可持續發展，如考慮區域內公共服務提供的水平、社會整體發展水平以及經濟增長的質量高低等，形成科學化的綜合考評機制。

建設區域內利益共享機制。在中央大力倡導下，地方政府間已經開始關注橫向關系調適的重要性，并為此形成了多種類型的合作調適平臺，如舉辦行政高層聯席會議、論壇等，但這些地方政府橫向關系調適行為也大都停留在形式層面，很難獲得具體落實，這主要是因為各地方政府間缺乏利益共享機制，可以說，利益關系決定了區域內地方政府的行為取向，利益關系也是決定地方政府間能否進行合作的關鍵因素，只有區域內地方政府建立了利益共享機制，地方政府才可能進行合作，積極參與到集體行動中來。區域內利益共享機制的建設必然要以分享為原則，在機制建設過程中，地方政府都應從市場角度來看待問題，以是否能夠促進生產要素的自由流動、降低市場準入門檻等要素來衡量區域協調政策科學與否，從而形成平等互動的地方政府橫向關系。

此外，在地方政府橫向關系調適中還要關注區域內利益補償機制建設，這主要是指區域內經濟較發達地區對相對不發達地區進行利益補償，而且這種轉移補償的財力源自區域內地方政府進行合作而取得的收益。建設區域內地方政府的利益補償機制，主要是為了緩解地方政府合作過程中強者愈強、弱者愈弱的馬太效應，一方面能夠解決區域發展失衡問題，提升區域的整體綜合競爭力；另一方面也能夠讓區域相對不發達地區獲得成果共享的機會，激發其積極參與地方政府橫向關系調適的積極性。

（作者單位：牡丹江師范學院經濟與管理學院）

責編 /張蕾　韓露（實習）