中國政法大學政治與公共管理學院教授 王明杰
【摘要】行政問責的完善與實施，能夠有效地規范行政人員行為、明確行政人員責任、維護公共利益。但與此同時，行政問責對行政人員行為的強制性懲戒也在一定程度上降低了行政人員的工作積極性，以“不作為”來規避其行為可能帶來的風險。由此，行政免責能夠為行政人員提供行為風險空間、促進行政人員積極作為的作用不容忽視。文章對主要發達國家的行政免責進行梳理與探究，比較分析主要發達國家行政免責的異同，并結合我國國情，為我國行政免責的制度建設提供借鑒。
【關鍵詞】行政免責 行政免責制度 行政責任免責原則 容錯機制
【中圖分類號】D5 【文獻標識碼】A
引言
2016年是我國“十三五”規劃的開局之年，也是全面建成小康社會的決勝階段，經濟發展面臨轉型，需要大批改革中的實干家以與時俱進、大膽創新、勇于突破的精神，積極推動經濟發展。因此，如何鼓勵、激發行政人員在改革中積極作為，成為我國亟需解決的問題。因此，我國將“容錯機制”建立提上議程。自2006年以來，我國深圳、重慶、上海等多個城市在其地方性規章制度中明確了改革創新中的容錯性規定。2016年，李克強總理在政府工作報告中進一步強調了要“健全激勵機制和容錯糾錯機制，給改革創新者撐腰鼓勁，讓廣大干部愿干事、敢干事、能干成事”。“容錯機制”的提出與建立，為真正的改革創新者提供了政策上的支持。
“人非圣賢，孰能無過”，這既是一大批行政人員不敢作為的理由，也是容錯機制所涉及的行政免責必須建立的原因。行政免責即行政責任的免除、不予承擔，行政免責所指的行政責任，是廣義上的行政責任概念，是行政機關及其公職人員對國家所承擔的職責和義務，即國家法律所規定的應由行政機關及其公職人員所履行的社會責任，包含政治責任、法律責任、行政法律責任以及道義責任等多個層面的含義。行政免責是行政問責中的特殊情況，一般來說，是有關行政責任不予承擔的特殊規定。但是容錯不等于無限度寬容，免責不等于可以胡亂作為，建立積極有效的容錯機制，明確行政免責的內容與運行機制，是我國當前所面臨的重要任務。當然，這項任務的完成需要我國根據自身國情積極探索，也需要學習借鑒他國已有的經驗。因此，本文通過對主要發達國家的行政免責進行比較研究，為我國行政免責制度的建設提供參考與借鑒。
主要發達國家的行政免責
從一般的實踐意義上來說，行政免責是行政問責中不予承擔行政責任的特殊情形。這些特殊情形的法律化依賴于這個國家所奉行的行政責任歸責原則，而各國行政法中的行政責任的承擔方式—行政賠償中的免責是各國行政免責的主要法律表現形式。本文通過探討美、英、法三國的行政問責制度及行政法中的行政責任內容，從制度與法律層面，將宏觀與微觀相結合，以對美、英、法三國的行政免責進行較為全面的認識。
美國的行政免責。其一，美國的行政問責制度。美國的行政問責制度依照問責主體主要包括：議會問責、司法問責、政府內部問責與選民問責。美國是“三權分立”國家，立法權、行政權、司法權由議會、政府、法院分別掌管，三權分立，相互制衡。由于三權在美國憲法上的地位相當，來自于議會、司法及政府內部的問責約束力也基本相同。
美國的議會問責主要包括彈劾與調查兩種方式。美國憲法對彈劾作出了一些原則性規定，彈劾權歸眾議院，眾議院有權決定是否彈劾。美國的彈劾受政治因素影響，彈劾事由除叛國、賄賂及其他重罪、輕罪這些刑事犯罪外，也包括職務犯罪，個人品質問題亦可被彈劾。美國國會擁有對政府的調查權與監督聽證權，涉及事項包括官員個人道德及政治道德等方面。美國的司法問責主要是違憲審查，通過受理糾紛等具體案例，審查聯邦政府其他法律及各州憲法及法律的合憲性。此外，也包括對政府行政行為的合法性審查以及對政府侵權行為的追責。美國政府建立專門的政府內部監督機構，監督政府人員的行為是否違法違紀。選民問責是美國擴大公民政治參與、保障有效行政監督的重要行政問責方式。美國選民問責的主要形式是罷免，由選民自發實行，涉及政府人員行為的合法性、道德性等諸多方面，通過提出罷免申請、征集支持者簽名及罷免選舉的方式罷免特定官員。
其二，美國行政法中的行政責任歸責原則。主觀過錯原則。美國是實行普通法的國家，由于普通法的傳統，美國對行政責任的歸責實行主觀過錯原則，即只有主觀上的過錯與客觀上的違法行為同時具備才符合追究行政責任的條件。這個原則使得美國的行政責任承擔范圍相對于其他國家來說更為狹窄，那些主觀上已相當注意但客觀違法的行為并不在行政責任追究的范圍之中。
危險責任原則。美國在其法律中也將危險責任稱為異常危險活動責任，當某人從事異常危險的活動時，即使已盡最大注意防止損害的發生，但是仍然應對其行為所造成的損害承擔責任。
其三，美國行政法中行政賠償免責。美國行政法中的行政賠償也稱為侵權賠償，美國的侵權賠償包括聯邦政府的侵權賠償及政府職員的侵權賠償。
聯邦政府侵權賠償中的免責。《聯邦侵權賠償法》是規定美國聯邦政府侵權賠償的中心法律。美國聯邦侵權法所規定的聯邦政府賠償的性質與行政補償十分相近，但其適用范圍有限。在美國的聯邦侵權法中規定，國家只賠償當事人由于政府人員過錯而直接產生的損害，當事人獲得在沒有政府人員行為之前所處的經濟水平。國家不承擔名義上的損害賠償，也不實行處罰性的損害賠償。美國基于補償性質的國家賠償是為了對當事人受到的損失進行補救，并非對政府人員行政行為的矯正，處罰性賠償須有法律的明文規定。美國的聯邦侵權法致力于使國家負擔與私人同樣的侵權賠償責任，但也在一定程度上保留了主權豁免原則，規定了不適用本法的14種例外情況，政府不予承擔侵權賠償責任的情況。這14種例外情況，可以分為三大類型：一是政府行使自由裁量權的例外；二是職員故意侵權行為的例外；三是聯邦侵權賠償法指出的特定領域中，其他法律已經規定補救手段，不適用聯邦侵權賠償法的例外。①其次，美國政府對政府職員在職務范圍內的故意侵權行為，不負賠償責任。
政府職員侵權賠償中的免責。在美國的聯邦侵權賠償法中，對政府職員的范圍作出界定，認為政府職員包括下列人員：任何聯邦機構的官員或職員；美國軍隊的成員；代表聯邦機構活動的人，不論其對美國的服務是臨時的或長久的，有報酬的或無報酬的。從1988年以后，國家代替職員負擔執行職務時的侵權賠償責任，國家不負擔政府職員不執行職務時以私人資格引起的侵權賠償責任。②根據特免原則，在一定條件下受害人不得追訴政府職員的侵權賠償責任。美國政府職員的特免包括官員特免、立法人員特免以及司法人員的特免。官員特免分為絕對特免和限制特免，只針對官員的具有自由裁量權的行為享有特免保護。享有絕對特免的官員須證明其具有某種地位，且行為在該地位的范圍之內。享有限制特免的官員證明他具有某種地位，而其行為在該地位的范圍以內，特免即已存在。享有有限制特免的人，除必須證明上述兩項因素以外，還必須證明他沒有某種特定的意圖（惡意），或者不知道可能會產生損害。③立法人員特免包括議員的絕對特免、限制特免、不受拘捕的特免，議員外的立法人員的特免以及委任立法的行政人員特免，其中立法人員的個人行為與立法程序毫無關系，或者和立法程序雖有聯系，但不是正常立法程序必要的行為，都不能享有任何特免。④司法人員的特免包括對法官和檢察官的特免，其中司法人員無管轄權行為、嚴重明顯的違法行為以及個人行為不予特免。特免原則是在一定條件下對政府職員在行政法律責任上的不予追究，只要符合一定條件就在法律上不予追訴，政府職員在行政法律上的特免，并不意味其在行政法之外的政治及其他方面責任的免除。
法國的行政免責。其一，法國的行政問責制度。法國是半總統制的國家，總統掌握重要權力，同時又向議會負責。法國的內閣政府是中央最高行政機關，既對議會負責，又對總統負責。總體上看，法國的行政問責制主要包括議會問責、司法問責、政府的內部問責及公務員問責。法國國會可對總統威脅國家安全的行為如叛國罪進行彈劾，也能對刑事犯罪的內閣官員進行彈劾。法國國會還可通過不信任投票否決政府的施政綱領，使內閣總理辭職。法國的司法問責包括違憲審查，也包括對總統及政府人員違法行為的追責。法國以特色的行政調解專員制度來實行政府內部監督。行政調解專員行使監督權、調查權，對有關部門采取制裁性措施。
其二，法國行政法中行政責任歸責原則。公務過錯理論。法國行政責任歸責采用公務過錯理論，源于法國行政法院的判例。公務過錯亦即客觀標準，是指行政行為缺乏正常標準，關注行為人的客觀行為而非主觀心理。這種過錯來自于行政人員，但不能歸責于行政人員。法國的Feutry案使得法國認識到行政機關職務過失的存在，改變以往單純歸責于某一特定官員的方式，逐漸明確了職務過失與個人過失的區別。
危險責任理論。危險責任理論是無過錯責任原則的基礎，法國的危險責任也是由行政法院的判例確定的。基于危險責任理論與行政法院的判例，法國的危險責任原則主要適用于四種情況：行政人員的工傷事故、危險物品導致的危險責任、行政活動引起的危險責任以及基于社會安全的危險責任。當上述這些情況出現時，不論致害人是否有過錯，行為是否違法，都要對行為所產生的損害結果承擔責任。
公平責任原則。法國公平責任原則稱為基于公共負擔平等的無過錯責任，或建立在公民承擔公共義務平等基礎上的責任。因基于公共利益的行政行為而受到損害的公民承擔了不同于他人的公共義務，行政主體應當為這種義務承擔的不均衡承擔公平的責任。在法國，公平責任原則主要用于三種情況：公共工程的損害、立法產生的國家責任以及社會經濟措施的損害。在這三種情況中，出于公共利益考量的行政行為，即使不存在過錯也應為該行為對特定公民造成的不公平損害承擔行政責任。
其三，法國行政法中的行政賠償免責。法國的行政賠償責任由行政主體與行政公務人員各自承擔，若二者對損害均有過錯則承擔連帶責任。法國行政主體的行政賠償責任，來自于行政法院的判例，適用于上述一般原則，但也存在例外規定。一是不負賠償責任的行為，政府行為不受法院管轄，法院不能審查其合法性，也不能判決國家對其負賠償責任；二是適用司法規定的行政賠償責任；三是立法中所規定的賠償責任。⑤基于行政公務人員是行政主體的代表，代表行政主體實施行政活動的觀點，行政主體對受害人承擔行政賠償責任，而不予追究行政公務人員責任。若行政主體的職務過錯與公務人員的個人過錯共同造成損害，行政賠償責任由二者分別承擔。
英國的行政免責制度。其一，英國的行政問責制度。英國是議會內閣制國家，議會與內閣分別掌握立法權和行政權，議會上議院掌握最高司法權，政府由議會產生，對議會負政治責任。英國議會至上的政體，使議會問責和司法問責在英國行政問責主體中占據主導地位。英國議會以不信任投票對政府內閣實行嚴厲問責，也對內閣閣員、各部大臣和議會議員在職務上或非職務上的非法行為進行彈劾。⑥此外，英國議會還通過質詢對政府的重大決策、行政方針和其他具體事項，向政府相關領導包括政府首腦和高級官員等質疑和詢問，并有權要求其答復。英國議會通過任命一個特別委員會或授權某人對政府官員進行調查，根據情況追究當事人責任。英國通過部長監督和設立行政裁判實施政府內部問責。
其二，英國行政法中的行政歸責原則。過失責任原則。過失責任原則是指有過失存在，行政主體對于其行為缺乏合理的注意。一般來說，行政主體行為存在過失，應對其行為的損害結果負責。在實踐中，羈束行政行為與自由裁量行政行為對過失原則有不同的判斷標準。羈束行政行為中只要沒有盡合理的注意就要承擔過失責任。自由裁量行為包括決策性行為與執行性行為。如果行政主體的決策沒有越權，法院則不能因意見不同而認定行政主體存在過失。行政主體在決策中行使自由裁量權如果越權而導致過失并不一定當然的承擔過失責任，只有當自由裁量權的行使極端不合理或決策嚴重缺乏事實根據以致產生重大責任過失致公共利益受到損害時，行政主體才應承擔過失責任。但如果行政主體行使自由裁量權是執行性行為，那么只要存在過失造成損害就要承擔責任，執行中的一切過失都能被認為是越權，產生損害就要承擔責任。
危險責任原則。危險責任原則是對過失責任原則的補充，英國通過具體法案確定行政機關承擔的危險責任，如1965年的核裝備法、1965年的煤氣法、1972年的有毒廢品安置法等等。這些法案所規定的行政主體的危險責任，使得行政主體即使在其行政行為不存在過失的情況下，也要對危險行為造成的損害承擔責任。⑦
其三，英國行政法中行政賠償的免責。英國行政法上的行政賠償責任主要是指行政機關的侵權行為責任和破環契約的責任，破壞契約責任包括返還責任和合法行為的補償責任。
英國普通法上的一個重要原則，是行政人員由于職務上的違法行為侵害公民的權利時，必須按照一般的法律原則負擔賠償責任。這種責任只在法律上對某類人員或某些行為有例外的規定時才能免除。行政人員不能因為主動服從上級命令而免除責任。但對于軍人來說，由于軍人服從命令的特殊性，軍人服從上級命令可以免除或最低限度減輕責任。
行政機關對合法行使權力所產生的侵害可免責，但不是絕對免責，要視行為的侵害程度而定。當行為因缺乏必要注意而使侵害加深時，不能免除責任。行政機關除因侵權行為承擔賠償責任外，還可能在沒有侵權行為的情況下，沒有正當的理由而受領公民的金錢給付（準契約、不當得利）。⑧在這種情形下，如果行政機關為了提供某種服務或履行某種義務而向相對人收取不應當收取的給付時，對公民的給付有返還責任。但是對于行政機關沒有提供服務而是由于法律錯誤提供的自愿給付，行政機關不負返還責任。
行政機關在沒有侵權行為和破壞契約的情況下，由于合法行為對公民造成的損害不予免責，須承擔補償責任。行政機關的補償責任主要適用于強制剝奪財產權、合法侵害行為、強制賣出等情形。
對美、英、法三國行政免責的分析。第一，行政問責制度健全。健全的行政問責制度是行政免責實行的基礎，行政問責制度不健全下的行政免責，會導致嚴重的行為混亂，行政行為缺乏明確有效的監督，不法行為有機可乘。美英法三國的行政問責制度與其各自的政體密切相關，它們在歷史中形成了自己嚴密、系統的行政問責制度，為行政問責提供了制度上的基調，為行政免責的實現奠定基礎。
第二，行政免責主體與對象明確。行政免責主體也是行政問責主體，美英法三國的行政問責主體以憲法與法律的形式得到明確，各主體行使各自的監督權力，在其權力范圍內對行政行為進行問責或免責。同時，美英法三國對行政免責的對象區分明確，將行政主體與其人員分離，適用不同的免責規定。其中，美國提出最廣泛意義上的政府職員概念，將所有政府人員涵蓋其中，廣泛地探討了政府職員的免責情形。
第三，行政責任歸責原則貫穿始終。行政責任歸責原則是行政免責的理論依據，各國根據行政責任歸責原則確定行政免責的情形，尤其是在行政法中，行政責任的主要承擔方式、行政賠償的免責情形是行政責任歸責原則的具體表現。行政歸責原則的確定，為行政免責提供了理論與原則上的支撐。
第四，行政法中免責規定具體詳細。在美英法三國的行政法中，有關行政賠償免責的規定都有原則上的規定與具體情形的列舉，可操作性很強。在明確規定的同時，也帶有具體判例的參考，以保證行政賠償免責在實踐中正確、有效地實施。
