【摘要】目前，我國西部民族地區循環經濟的立法存在憲法規定缺位、具體法律尚待完善、缺少針對西部民族地區的特別條款、民族地方配套法規缺乏等問題。因此，必須在憲法、具體循環經濟法律、西部民族地區特別立法以及民族地方立法四個層面上對西部民族地區循環經濟立法進行重構。
【關鍵詞】西部民族地區 循環經濟 立法
【中圖分類號】D911 【文獻標識碼】
當今，工業發展造成的各種環境問題日漸增多，如何保證經濟的可持續發展已經成為全人類必須面對的重大問題，而解決這一重大問題的主要方法之一是發展循環經濟。即將生產、消費過程中產生的各種廢物進行充分的控制，一方面限制其產生的數量，另一方面對其進行重新利用和無害化處理，將經濟活動對生態環境的影響降到最低。對于我國西部民族地區來說，由于經濟欠發達而不得不加大資源開發的力度，以緩和由于經濟發展不平衡造成的各種矛盾，但其卻由于地理環境的影響，其生態環境十分脆弱。①根據環境保護部2013年《中國環境狀況公報》顯示，我國生態環境較差和差的縣分別為112個和2個，主要分布在西部民族地區。因此，西部民族地區經濟發展和環境保護之間的矛盾較其他地區尤為突出。如何充分利用法律的作用，保證和促進西部民族地區循環經濟的發展，對保證其可持續發展有著特別重要的意義。
西部民族地區循環經濟的立法現狀
《中華人民共和國憲法》第二十六條。《中華人民共和國憲法》第二十六條規定：“國家保護和改善生活環境和生態環境，防止污染和其他公害。”憲法的這一規定確立了國家經濟發展必須立足于“保護和改善生活環境和生態環境，防止污染和其他公害”的環境保護原則，從根本法的形式上強調了包括循環經濟在內的低污染、可持續發展的經濟模式，為其它同循環經濟有關的法律的制定奠定了基礎。
《中華人民共和國環境保護法》。1989年頒布、2014年最后一次修改的《環境保護法》是具體落實《憲法》第二十六條規定的環境保護條款的基礎性法律。其中涉及到循環經濟發展的條款主要集中在第三章“保護和改善環境”和第四章“防治污染和其他公害”的相應條款中。該法不僅在第四章中強調實行清潔生產的必要性，并對相應的企業和政府部門在工業生產過程中防治污染和公害應當承擔的義務作了具體的規定，而且對可能產生污染的其他方面，如生活消費及農業生產等涉及到循環經濟的方面作了具體規定。該法雖然是在環境保護的大框架下規定的循環經濟的相關內容，但基本涉及到了循環經濟的主要方面，在2008年《循環經濟促進法》頒布以前，《環境保護法》起到了促進循環經濟發展的基礎法律的作用。
《中華人民共和國清潔生產促進法》。2002年頒布的《清潔生產促進法》是專門對清潔生產進行規范的一部法律。鑒于清潔生產作為循環經濟的主要組成部分之一，本法的頒布是循環經濟法律發展過程中的一個重要里程碑。本法不僅對清潔生產涉及到的政府、企業和個人應當承擔的義務進行了具體的規定，而且在第二十二條規定：“農業生產者應當科學地使用化肥、農藥、農用薄膜和飼料添加劑，改進種植和養殖技術，實現農產品的優質、無害和農業生產廢物的資源化，防止農業環境污染。禁止將有毒、有害廢物用作肥料或者用于造田。”這專門強調了農業在循環經濟中的重要地位。
《中華人民共和國循環經濟促進法》。2008年頒布《循環經濟促進法》是循環經濟立法具有里程碑意義的事件。它對循環經濟進行了明確的法律定義，規定了循環經濟發展的各個具體法律環節，對基本管理制度、減量化、再利用和資源化、激勵措施、法律責任等均進行了詳細的規定；并在第二十四條、第三十四條和第三十五條特別規定了農業和林業發展循環經濟，突出了農業在循環經濟中的重要地位，首次指出林業在循環經濟中的重要性。
其它與循環經濟相關的法律。除了上述同西部民族地區循環經濟發展有關的主要法律外，國家還于1995年頒布了《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》，2000年頒布了《中華人民共和國大氣污染防治法》，2008年頒布了《中華人民共和國水污染防治法》與《中華人民共和國可再生能源法》等，對涉及到循環經濟發展的固體廢物及大氣污染方面的防治進行了具體的規定。
同以上法律相配套，相關部門還制定了各種相應的行政法規，如《城市生活垃圾管理辦法》、《包裝資源回收利用暫行管理辦法》、《報廢汽車回收管理辦法》等。②這些法律法規和西部各地同循環經濟發展有關的地方性法規一起，構成了目前對西部民族地區循環經濟發展進行規制的基本法律架構。
國外循環經濟的立法預覽
提倡循環經濟是工業發展到一定程度后對生態環境產生相當壓力的結果，因此，世界上最早提出循環經濟的概念并進行相應立法的國家必然是工業先進的發達國家。以下僅就在循環經濟立法方面影響較大的德、美、日三國進行相應分析。
德國。發達國家中，德國最早提出循環經濟的概念并制定了相應法律。德國于1972年制定《廢棄物處理法》，此法律僅僅強調廢棄物產生之后的處理。而1986年的《限制廢棄物處理法》則在廢棄物產生之后的末端處理的基礎上更進一步，重心向怎樣防止廢棄物的產生轉移。德國于1991年制定《包裝廢物管理規定》，對餐飲業、商店、運輸過程中產生的包裝廢物的回收處理進行了具體的規定。1996年制定《循環經濟和垃圾處理法》，明確提出了發展德國循環經濟的概念，指出發展循環經濟的重要意義及對循環經濟至關重要的各種垃圾的具體處理辦法。德國以《循環經濟和垃圾處理法》作為保證循環經濟發展的基本法，同時根據各個具體行業的不同，制定了一系列相應的配套法規，基本上保證了商品從制造到銷售的一系列環節中產生的各種垃圾都能夠得到充分合理的利用。③
日本。日本是發達國家中資源較為貧乏的國家。因此，資源的再利用也在日本得到了特別的關注。其不僅建立起一套完整的循環經濟發展的法律體系，而且相應的法律規定面面俱到，是目前在循環經濟立法方面最全面的國家。其立法目標是建立所謂的“資源循環型”社會，具體通過盡量減少廢棄物及相應的資源和廢棄物再利用的模式來實現。其法律體系由三個不同層面的法律構成：第一個層面是《促進建立循環社會基本法》，作為發展循環經濟的基本法律；其次是涉及到廢棄物管理和資源再利用的兩部法律，即《固體廢棄物管理和公共清潔法》與《促進資源有效利用法》；最后一個層面是針對具體行業和廢棄物的具體類型的實務性法律，如《促進容器與包裝分類回收法》、《家用電器回收法》、《建筑及材料回收法》、《食品采購法》和《綠色采購法》。它們構成了從基本法到綜合法再到具體實施法的完整法律系列。
美國。美國屬于普通法系的國家，因此關于循環經濟發展的法律并沒有形成相應的法律體系。其涉及到循環經濟發展的法律主要包括兩方面，一是對煤炭企業生產的規制。涉及到循環經濟的主要法律是《露天開采控制與復田法》和《潔凈空氣法》。《露天開采控制與復田法》要求所有的露天煤礦在開采前必須有具體的復田規劃。開采后必須按照開采前的相應地貌進行復原。為保證此法的施行，規定開采前的礦主必須繳納相應的復田保證金，數額不得低于復田所需的全部費用。1963年制定的《潔凈空氣法》，則對各種煤電設施及燃燒裝置進行了具體的規定，必須達到相應的環保標準，以減少相應的污染物的排放量。二是西部開發方面的法律。美國西部開發初期實行的是粗放式的管理政策，結果導致草原退化、森林破壞、水質嚴重下降、各種自然災害頻發等生態災難。為了扭轉這種情況，美國國會頒布了一系列法律，如《泰勒放牧法》、《土壤保護和國內配額法》、《農業調整法》等，確立了開礦復田、必須防止水土流失、森林砍伐必須培育幼林、保護水源等為世界各國廣為效仿的法律援助，一定程度上扭轉了西部環境不斷惡化的趨勢，有效地保證了西部開發過程中環境的改善。④
對比我國目前在西部民族地區循環經濟方面的立法，德國領先的立法理念和實踐，日本立法的全面和具體，以及美國為解決現實問題而立法的務實作風，都是值得我們借鑒的。⑤
西部民族地區循環經濟立法上存在的問題
通過之上對我國西部民族地區循環經濟立法的現狀和德、日、美等主要發達國家關于循環經濟立法的描述，可以看出我國在西部民族地區循環經濟立法上仍然存在以下不足。
憲法規定缺位。作為國家的根本大法，憲法的規定給其他法律的制定和實施提供了最高的法律基礎。發展循環經濟的重要意義，對于國家乃至人類社會的可持續發展，均有著至關重要的意義。尤其是對我國西部民族地區來說，由于其面臨著經濟發展程度低和生態環境差的雙重壓力，發展循環經濟是其實現可持續發展的唯一道路，將發展循環經濟寫入憲法應當是大勢所趨。但是，到目前為止，我國憲法并沒有提及循環經濟的相關條款。
循環經濟需要的一些具體法律尚未出臺。到目前為止，我國對循環經濟進行規制的大部分法律仍然屬于環境保護法的范疇，純粹為循環經濟而制定的法律只有《循環經濟促進法》、《清潔生產促進法》、《可再生能源法》等綜合性的法律，缺乏和日本類似的針對具體類型的廢棄物及可再生資源的法律。由于不同的廢棄物及可再生資源各自獨有的特點，單純的綜合性的法律規定會給具體的法律實施帶來很大的不便。
全國性的普通立法難以很好地反映西部的特殊情況。對西部民族地區循環經濟發展來說，工業固然是重點，但在生態環境相當嚴峻的西部民族地區，農業、畜牧業、林業等對生態環境的影響仍然非常關鍵。我國西部民族地區生態環境非常脆弱，由于過度放牧及濫墾濫伐造成的生態災難現在仍然處于發展的過程中，如日益嚴重的沙塵暴就是最明顯的例子。但是，在上述全國性的有關循環經濟的法律中，涉及到農業、畜牧業和林業的法律規定非常缺乏，對農業雖然偶有提及，基本也是一筆帶過，對畜牧業、林業則基本沒有提及。某種程度上正是由于缺乏專門針對西部民族地區的法律規定，導致上述生態災難至今難以根治。
民族地方配套法規的缺乏。循環經濟在西部民族地區的發展，除了需要國家立法層面的基本法律之外，其具體落實還需要相應的地方性法律制度的配合。比如地方性的循環經濟促進和實施的具體辦法、針對廢棄物及可再生能源的管理辦法等。但是，由于民族地區立法力量和關于循環經濟發展的專業技術力量的薄弱，西部民族地區地方政府大都沒有進行循環經濟配套法律制度的立法，只是某些零星的法規。如云南紅河哈尼族彝族自治州，和循環經濟有關的地方法規，僅僅只有一部《公共機構節能條例》，完全不能滿足當地循環經濟發展的需要。⑥
西部民族地區循環經濟立法的重構路徑
通過上述有關西部民族地區循環經濟立法現狀及其問題的分析，借鑒相關國家的立法經驗，可以在以下四個層面上對相關法律進行完善，以對西部民族地區循環經濟法律體系進行重構。
《憲法》中加入促進循環經濟的條款。此層面立法重構的主要工作是在《憲法》中加入有關發展循環經濟的條款。可以加在有關環境保護的第二十六條中，也可以單獨另立循環經濟的憲法條款。鑒于憲法在整個法律體系中至高無上的地位，必然能極大地促進循環經濟立法工作的發展及全社會對循環經濟重要性的關注。
完善具體的循環經濟立法。這一層面是針對循環經濟的專門立法。這方面可以充分借鑒德國循環經濟立法上的“預防為主，末端治理為輔”的理念。目前我國已經形成了以《循環經濟促進法》和《清潔生產促進法》為主，各種行政法規和地方法規為輔的法律體系雛形。但正如前文所述，針對不同類型的廢棄物和資源的回收再利用，并沒有針對性的法律規定。在這方面可以充分借鑒日本立法的經驗，制定類似于日本的符合我國情況的《促進容器與包裝分類回收法》等。從而形成以《循環經濟促進法》和《清潔生產促進法》為主，《促進容器與包裝分類回收法》、《家用電器回收法》、《建筑及材料回收法》、《食品采購法》、《綠色采購法》加以補充的完整的第二層面上的循環經濟法律體系。
西部民族地區循環經濟發展的特別立法。這一層面屬于特別立法的范疇。美國有關西部開發的環境保護方面的立法值得我們特別關注。一方面，有必要在上述普通立法的具體條文里面加上有關西部民族地區特別條款，使其更好地適應西部民族地區循環經濟發展的特殊情況，并為相應的特別立法的出臺打好法律基礎。另一方面，針對西部民族地區循環經濟發展的一些特別突出的問題，比如西部民族地區燃煤開采的環境保護及西部民族地區農林牧業開發的生態保護等，進行特別立法，比如《西部煤炭開采法》和《西部生態保護法》等。⑦最后，因為西部民族地區開發對于國家發展的戰略意義以及其特殊情況，處于草案中的《西部開發法》應當盡快出臺，從而使西部民族地區循環經濟發展有著真正為其量身定做的、更為可靠的法律保障。⑧
西部民族地區地方政府配套法規的完善。為了促進循環經濟的發展，西部民族地區地方政府還必須建立相應的配套法規。一方面，建立推廣循環經濟的配套法規，如制定《發展循環經濟試點工作條例》、《循環經濟發展管理辦法》等；另一方面，針對民族地方的具體情況，針對循環經濟發展的關鍵部門制定相應法規，如制定《農業發展生態保護條例》、《林業發展生態保護條例》、《發展旅游循環經濟管理辦法》等。
（作者分別為重慶人文科技學院政治與法律學院副教授、西南大學博士研究生，重慶市長壽區人民法院法官）
【注釋】
①韓燕燕，王彥軍：“西部大開發第一個十年期青海省生態經濟發展水平的動態審視”，《青海社會科學》，2012年第3期，第54~60頁。
②歐揚夏子：“循環經濟產業鏈風險的防范與規制”，《吉首大學學報》（自然科學版），2015年第2期，第93~96頁。
③藍波：“德國發展循環經濟的經驗及其對我國西部民族地區的啟示”，《桂海論叢》，2013年第2期，第121~124頁。
④張仁開：“美國西部大開發對我國有哪些啟示”，《科學決策》，2006年第1期，第42~43頁。
⑤湯天滋：“主要發達國家發展循環經濟經驗述評”，《財經問題研究》，2005年第2期，第21~22頁。
⑥何佳：“西部欠發達地區農業循環經濟金融支持體系構建研究”，《理論探討》，2014年第1期，第97~100頁。
⑦王雪梅：“基于社會資本的產業集群治理對策—以哈大齊工業走廊為例”，《人民論壇》，2015年第21期，第72~74頁。
⑧王潔，李松：“西部農村開發的重要途徑—園區模式”，《貴州民族研究》，2001年4期，第18~22頁。
責編 /許國榮（實習）
