【摘要】轉變經濟發展方式決非經濟領域改革的單兵突進，而是多個領域深層次改革的聯動、協同。轉方式倒逼行政體制改革，政府轉型、簡政放權助推國家“管理”走向“治理”；轉方式強化政府的社會管理和公共服務角色，催化社會治理體制和方式創新；轉方式要求重塑“生態文化”和建設生態文明制度體系，促進國家治理的現代化發展。因此，做好經濟發展方式轉變這篇大文章，必將推進國家治理現代化的進程。

【關鍵詞】經濟發展方式轉變　國家治理現代化　簡政放權

【中圖分類號】D61  　　　　　　【文獻標識碼】A

十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現代化，同時強調政治、經濟、社會、文化、生態文明改革的系統性、整體性和協同性。而目前正在進行的經濟發展方式轉變就是一項涉及多個領域改革的宏大工程。文章認為，經濟發展方式轉變的邏輯與推進國家治理現代化的改革要求契合一致，做好經濟發展方式轉變這篇大文章，必將推動國家治理現代化的進程。

轉變經濟發展方式：倒逼行政體制改革，政府轉型、簡政放權助推國家“管理”走向“治理”

行政管理體制改革，核心是政府職能轉變，它是制約經濟發展方式轉變的關鍵。這是20世紀90年代中期后經濟增長方式轉變遲緩而得出的經驗反思。而今經濟發展方式轉變刻不容緩，強大的壓力與動力使改革行政管理體制、轉變政府職能勢所必然。過去幾十年經濟發展中“政府主導經濟”色彩濃厚。由于市場作為主要配置資源的機制尚沒有理順，政府在很大程度上替代市場配置資源，在克服市場失靈的同時確也帶來經濟的高速增長，但高增長背后積累了諸多經濟、社會矛盾。政府管制礦產、能源、土地等資源要素的價格，非市場化的價格形成無法真實反映供求關系、資源稀缺程度和環境損害成本，鼓勵了低成本競爭和長期依賴資源要素大量投入的粗放型增長；政府通過行政法規使國有企業享有金融、能源、電力、航空、鐵路等行業的特殊經營權、產業政策的傾斜支持、銀行低息貸款和資本市場融資的優先權等，不僅阻礙了各類市場主體間的公平競爭，扼殺了市場體制的活力，而且政府手中的資源配置權力也為滋生腐敗提供了溫床，它迫使企業經營者不是把精力用于市場上尋利，而是用于對政府有關部門的尋租，而尋租活動又誘使政府官員熱衷于政策干預的供給。近年來我國官員腐敗案件頻發，政府手中過大的資源配置權力則是體制性原因。同樣，“經濟建設型”政府也是“政府主導經濟”的自然延展，政府官員一味追求GDP增長，集中資源注入與GDP增長相關的事項，甚至不惜掠奪性使用資源、破壞生態環境以打造“短平快”項目，制造“形象工程”、“政績工程”；忙于微觀經濟活動，替企業談判、“招商引資”，越俎代庖，職能錯位，但應由政府提供的公共產品和服務卻長期供給不足，職能缺位。顯然，這種現象背后是以GDP為主要指標的政績考核體系和政治晉升機制的激勵。以GDP增長論英雄，必然促使地方官員竭力運用手中資源追求GDP。因此說，實施經濟發展方式轉變決非單純的經濟體制改革問題，而必須有政治領域的改革跟進。從經濟體制改革到行政體制乃至政治體制改革的聯動，正是經濟發展方式轉變推進國家治理現代化的邏輯演繹。理順政府與市場的關系，讓市場在資源配置中起決定性作用，這既是經濟體制改革的核心，也是行政體制改革的著力點。

第一，經濟發展方式轉變要求經濟領域深化市場化改革。要求加快完善現代市場體系，實行統一的市場準入制度、統一的市場監管，探索負面清單準入管理方式和優勝劣汰的市場退出機制，以改變原有經濟發展中市場開放不足、競爭公平性欠缺、運行透明度不高的缺陷；加快要素市場的發展，完善主要由市場決定價格的機制，推進水、石油、電力等領域的價格改革，把政府定價嚴格限定在重要公用事業、公益性服務、網絡型自然壟斷環節。

第二，經濟發展方式轉變要求改變政府主導經濟的狀況，讓市場在資源配置中發揮決定性作用。這就必須轉變政府職能，簡政放權，大幅度減少政府對資源的直接配置和對微觀經濟活動的干預，減少不必要的行政審批，實現政府由“主導市場經濟”向“服務市場經濟”轉變、由“經濟建設型”向“公共服務型”轉變，回歸自己的職能本位，在搞好宏觀調控、維護市場環境和秩序、提供公共服務、加強市場監管等方面“更好發揮政府的作用”。

第三，經濟發展方式轉變觸動政治體制改革的意義深遠。轉方式，首當其沖就是從過去追求數量規模擴張轉向追求發展質量和效益，注重經濟增長與社會發展、資源、環境的協調，關切社會公平和人的發展。但以GDP增長為目標的“經濟建設型”政府與干部政績考核和政治晉升機制有內在的聯系。干部政績考核體系以GDP為主要指標，一俊遮百丑，客觀上阻礙了粗放型經濟發展方式向集約型的轉變。因此，加快經濟發展方式轉變也迫切需要完善干部政績考核體系。同時，這一改革不能不觸及對以權力過于集中為特征的政治晉升機制的反思。此外，經濟發展方式轉變要求政府簡政放權，公開權力清單，“讓權力在陽光下運行”，“法無授權不可為”，“把權力關進制度籠子”，這體現了現代政府治理的新理念、新思維。十八屆三中全會強調“制度反腐”，促使反腐工作進入常態化；對建構權力運行體系，要求“決策科學、執行堅決、監督有力”，表明了更清晰的指向。

應該說，經濟發展方式轉變與政治領域的改革，相輔相成。簡政和放權于市場，從全能政府到有限政府；用制度約束權力，從行政命令到依法行政，這種轉變無疑為“國家管理”走向“國家治理”鋪陳了條件。

轉變社會發展方式：強化政府的社會治理和公共服務角色，催化社會治理體制、方式創新

過去30多年，在“以經濟建設為中心”、“發展是硬道理”的導向下經濟高速增長，“隔幾年上一個新臺階”，但經濟建設優先、社會建設滯后的狀況表明經濟發展與社會發展嚴重失衡。其突出表現：一是伴隨經濟增長，區域、城鄉差距乃至貧富差距不斷擴大；二是政府集中精力忙于經濟趕超，社會管理職能弱化，公共產品供給長期不足。而經濟發展方式轉變的要求之一，就是讓社會發展與經濟發展同步、協調，這就必須強化政府的社會管理和公共服務職能，并推進社會領域改革與創新。一方面，經濟發展方式轉變推進經濟體制、行政體制改革，促使政府簡政放權，減少對市場活動的直接干預，這就為強化政府的社會管理和公共服務職能創造了條件；另一方面，中國正處于從中等收入向高收入邁進的關鍵階段，同時經濟、政治結構快速調整和變動，整個社會處于轉型之中。利益格局發生變化，影響群眾切身利益的問題增多，民眾對政府的社會管理水平和服務能力提出了更高要求；同時，人們的自主性和參與意識增強，不同主體間的沖突、摩擦增加，客觀上也需要公共管理者注重調解與協商，既讓合法的利益訴求得到充分表達，又通過協商與談判形成社會共識。因此，順應經濟發展方式轉變和社會轉型的需要，提高政府的社會管理和公共服務水平，創新社會治理新體制、新方式，是社會領域改革之必然。

第一，社會發展方式轉變要求由區域、城鄉、貧富差距擴大，經濟社會發展不平衡的經濟增長轉向包容性增長、協調性發展。市場經濟條件下，市場決定資源配置是一般規律。理順政府與市場的關系，讓市場在資源配置中起決定性作用，這是推動政府職能回歸本位的直接因素。過去長時期里，政府在社會保障、醫療衛生、教育、環保等民生領域投入不足，造成政府公共服務職能某種程度上缺失，離民眾的要求有相當大的距離。轉變發展方式，要求把保障和改善民生放在更加突出的位置。近年來政府以保障和改善民生為重點，實施醫改、城鄉居民養老以及保障性住房等民生工程的步伐加快。財政改革也促使“建設財政”向“公共財政”、“民生財政”轉型。十八屆三中全會指出，“財政是國家治理的基礎”，既要在優化資源配置、維護市場統一方面發揮經濟職能作用，也要在促進社會公平方面發揮社會職能作用。可以說，實施包容性增長，實現發展成果更多更公平惠及全體人民，促進社會公平公正，解決好人民最關心最直接最現實的利益問題，就是深層次的國家治理。

第二，社會發展方式轉變要求改革不合時宜的社會管理制度與政策。比如實施包容性增長，不能不改革現行的收入分配制度。能否“分好蛋糕”是“做大蛋糕”的主要約束條件，不“分好蛋糕”將直接造成繼續“做大蛋糕”的動力不足。①我國初次分配中資本、管理等要素所得較高，勞動所得比重較低甚至持續下降；居民收入在國民收入分配中比重過低；再分配中政府用于教育、就業、醫療、社會保障的支出占財政總支出的比重長期徘徊在30%以下，處于世界較低水平，表明國民收入二次分配并不到位。②因此，深化收入分配制度改革，優化收入分配結構，是縮小貧富差別、維護社會穩定的迫切需要。再如，戶籍制度雖然適應了特定歷史條件下農村支持城市、加快工業化進程的目標需要，但它是導致城鄉二元結構長期存在和發展不平衡的原因之一。戶籍制度變革對于縮小城鄉差距、統籌城鄉一體化發展及其擴大內需有特別重要意義。

第三，社會發展方式轉變催化社會治理體制和方式創新。原有社會管理體制重政府作用、輕多元主體參與，重管理控制、輕協商服務，重人治、輕法治，而現階段社會轉型帶來的新情勢愈益顯現原有管理體制的局限性，因此，改革社會管理體制需要創新之舉。探索社會治理體制，強調治理主體多元化，既發揮黨委、政府的領導和主導作用，又鼓勵和支持社會各方面參與，實現多元社會主體合作共治，這是社會治理走向現代化的重要標志。將市場與社會納入國家治理的主體范疇，建構政府、市場、社會在社會治理體制中各歸其位，這是放權于市場、放權于社會的邏輯延伸；就社會治理方式來說，需要改變過去注重自上而下單向管制、以行政命令為主、過于剛性、生硬而易引發社會沖突和矛盾的做法，既要堅持依法治理，運用法制方式化解社會矛盾，又要注重民主治理，拓寬民主渠道，擴大公民有序參與，通過協商、疏導的方式解決問題。

轉變生態發展方式：重塑“生態文化”和建設生態文明制度體系，促進國家治理的現代化發展

在傳統發展觀那里，生產規模擴大、產值增加是最為重要的事情。盡管資源、環境對一個國家經濟可持續發展至關重要，但增長主義并不顧及粗放型生產活動對于資源使用、環境保護所造成的消極影響。過去幾十年中國經濟的高速增長付出了資源過度消耗、環境嚴重污染的代價，致使資源有限性、生態脆弱性與經濟增長粗放性的矛盾十分突出，資源、環境對經濟可持續發展的約束也愈益凸顯。原材料、能源短缺和對外部供給的依賴性加深；空氣、水、土地被污染的情形加重，持續的霧霾天氣，污染的湖泊、河流、地下水、田地乃至荒漠化的森林，都引起國內外高度關注。基于中國排放二氧化碳量大幅增長，國際氣候談判中要求中國加大環保力度、承擔國際責任的壓力增大。因此，發展方式轉變迫切要求由資源消耗、環境污染型的經濟增長轉向資源節約型、環境友好型的經濟發展。

第一，轉變生態發展方式推動確立“生態文化”理念。污染、破壞生態環境與人們缺失“生態文化”有關，“與天斗、與地斗”、“人定勝天”、“改造自然、征服自然”，這些陳舊認知妨礙經濟發展方式轉變。改革開放初期，我們倡導“不管白貓黑貓，抓住老鼠就是好貓”，適應了當時調動一切因素大力發展生產力、盡快擺脫落后面貌的時代需要，但如今中國已從低收入上升到中等收入乃至從中上等收入向高收入攀升的階段，科學發展、可持續發展理念要求我們處理好經濟增長與資源、環境之間的協調關系，從過去單純追求GDP增長而不惜浪費資源、污染環境的舊俗套轉變到注重資源節約、環境友好的經濟發展上來，這是從“增長文化”到“生態文化”的重大轉變。讓“不管白貓黑貓，浪費資源、污染環境就不是好貓”、“善待自然、保護自然”的“生態文化”真正確立。

第二，生態發展方式轉變加速科技進步在資源節約、環境保護上的應用。先進技術能夠減小資源消耗、浪費和對環境的污染、破壞，提高勞動生產率，降低成本，它是緩解經濟發展與資源、環境緊張關系的根本之道。比如開發和使用低碳技術，是節能減排的關鍵途徑；技術創新對新能源的開發利用更為重要。美國的“頁巖氣革命”是能源革命，也是科技革命。目前世界上新能源的技術競爭異常激烈。美國在發展清潔煤技術上占有先天優勢，德國重點發展低碳發電技術，英國重點研究可再生能源，中日兩國在太陽能與風能等能源上持續給力。新能源的開發利用對于傳統能源不足又面臨巨大環保壓力的發展中大國中國來說，意義非凡。節約資源、保護環境也必然推動循環經濟的發展。傳統經濟模式下，人們消費后的廢品燃燒或填埋，燃燒釋放大量的溫室氣體和毒氣，填埋造成地下水和田地污染。循環經濟模式下廢棄物經技術處理后再生利用，使經濟發展既減少對資源的開采使用，也由于不排放廢棄物而減少對生態環境的污染與破壞。清潔生產、再生資源回收利用、綠色產業和綠色消費等是發展循環經濟的途徑。

第三，保護資源、環境需要生態文明制度保障。十八屆三中全會指出，建設生態文明，必須建立系統完整的生態文明制度體系，實行嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度、完善環境治理和生態修復制度、健全自然資源資產產權制度和用途補償制度。可以說，這些制度成為國家治理體系現代化的生態文明建構。其中，深化資源稅改革和實施環境保護稅，讓資源使用者、環境污染者付出補償成本，是資源有償使用制度和生態補償制度建設的重心。深化資源稅改革，由“從量”變為“從價”，提高資源稅稅負有利于限制資源消耗，促使人們在稅負傳導下注重資源使用中的節約，促進使用資源的廠商和消費資源產品的消費者有動力調整自身的生產行為和消費行為。而開征環境稅，使用經濟手段迫使企業為排污造成的污染承擔成本，有利于淘汰污染企業和優化產業結構。因此，環境稅的征收標準一定要高于治理成本，還要借助司法力量嚴懲主觀惡意私排偷排的行為。

以上分析清楚說明，我國經濟發展方式轉變決非經濟改革的單兵突進，而是多領域改革的聯動、協同，且改革涉及國家治理的深層次問題。因此說，經濟發展方式轉變有助于推進國家治理現代化。

（作者分別為鄭州大學公共管理學院教授，鄭州大學公共管理學院行政管理專業研究生；本文系國家社會科學基金項目“戰略機遇期中國特色社會主義政治發展道路運行機制研究”和河南省軟科學研究計劃項目“‘中等收入陷阱’與中國發展方式轉變和政府轉型研究”成果，項目編號： 13BZZ003、122400430131）

【注釋】

①遲福林：《經濟發展方式轉變與政府發展理念變革》，摘自魏禮群：《科學發展與行政改革》，北京：國家行政學院出版社，2010年，第90頁。

②汪玉凱：《后危機時代中國經濟轉型與政府改革》，摘自魏禮群：《科學發展與行政改革》，北京：國家行政學院出版社，2010年，第50頁。

責編/張蕾