南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院教授、博導(dǎo) 程同順
【摘要】十八大以來，頻頻出現(xiàn)的關(guān)于官員辭職的媒體報道，讓社會對公務(wù)員辭職現(xiàn)象產(chǎn)生強烈的關(guān)注。每個官員辭職都有個體的考慮與原因，但從更深層次來看，十八大之后對官員的嚴(yán)格要求和我國干部制度長期存在的問題是其中兩個重要原因。宏觀視野來看，新一輪官員辭職呈現(xiàn)出：辭職官員級別較高、大多年富力強、辭職時間有較強的階段性、地域相對比較集中的特點。
【關(guān)鍵詞】官員辭職 干部制度 政治生態(tài) 深化改革
【中圖分類號】D6 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
官員辭職頻頻見諸媒體報道，讓社會對公務(wù)員辭職產(chǎn)生強烈印象，這一輪集中性的官員辭職現(xiàn)象有什么特點，是在什么背景下產(chǎn)生的，我們又該如何認(rèn)識和看待呢？
新一輪官員辭職現(xiàn)象的特點
新一輪官員辭職現(xiàn)象的起點是在十八大之后，我們大體可以從2013年算起。十八大以來中國官場的政治生態(tài)發(fā)生了重大變化，正是這些變化催生了這一輪的官員辭職。這次新一輪的官員辭職現(xiàn)象具有明顯不同于前幾次的特點，主要有：
第一，辭職官員的級別較高。從目前已經(jīng)報道的案例來看，這一輪辭職的官員多是具有較高級別的領(lǐng)導(dǎo)干部，以副處級以上為主，還有不少在副廳級以上。如僅副廳級以上的就有：2013年辭職的廣州市南沙區(qū)委常委、常務(wù)副區(qū)長孫雷，全國人大常委會辦公廳信訪局副局長黃力群；2014年辭職的國家質(zhì)檢總局新聞發(fā)言人陳熙同，深圳市大鵬新區(qū)黨工委書記劉燕，廣州市蘿崗區(qū)副區(qū)長王建新，湖南省益陽市政協(xié)副主席陳廷武，湖南省岳陽市平江縣委書記田自力（級別高配）等，以及2015年辭職的山東省荷澤市副市長張毓華，上海浦東新區(qū)副區(qū)長丁磊，國家衛(wèi)計委體制改革司副司長劉殿奎，國家發(fā)改委投資司副司長張明倫，上海市政府外事辦副主任陳凱、浦東新區(qū)區(qū)委常委、副區(qū)長衛(wèi)明，湖南省婁底市委常委、副市長李向群等。另據(jù)報道，僅2014年證監(jiān)會就有30名處級以上官員離職。
第二，辭職官員大多年富力強。據(jù)有關(guān)媒體的統(tǒng)計，此輪官員辭職中當(dāng)事官員大多處于年富力強的中年階段，年齡主要分布在41~48歲，離職時的平均年齡45.3歲。通過媒體公開報道可知，2015年辭職的濟寧市長梅永紅年齡正好50歲；上海辭職的三名副廳級官員年齡分別是，衛(wèi)明43歲、陳凱45歲、丁磊52歲；2014年湖南益陽政協(xié)副主席陳廷武于51歲時辭職；劉燕是深圳首位70后正局級干部，去年辭職時正好44歲；全國人大代表、廣州市公安局人事處處長陳偉才2013年辭職時41歲；2015年辭職的長沙市岳麓區(qū)委常委、常務(wù)副區(qū)長劉立也是一名70后干部。可能媒體報道的最年輕的辭職干部，是2013年辭職的四川省古藺縣石寶鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長趙光華，他辭職時28歲，但在新一輪的官員辭職中，像他這樣不足30歲的年輕干部還是比較少的，更多的是40歲上下的領(lǐng)導(dǎo)干部。他們身居領(lǐng)導(dǎo)崗位，也有很好的上升空間，位高權(quán)重前程好，正是年富力強可以放手大干一場的黃金年齡，卻選擇了辭職。尤其是那些已經(jīng)踏上副廳級以上平臺的領(lǐng)導(dǎo)干部，以這樣的年齡辭去如此高的官職，確實讓外界感到不解和可惜。
第三，辭職的時間有較強的階段性。這一輪官員辭職的時間具有明顯的階段性，那就是十八大以后，主要是2013年以來官員辭職的現(xiàn)象呈現(xiàn)密集化的特征。雖然此前一段時間官員主動辭職現(xiàn)象也時有發(fā)生，但基本沒有形成規(guī)模，沒能引起媒體的特別關(guān)注。但2013年以來不時發(fā)生的官員辭職現(xiàn)象、尤其是較高級別官員的主動辭職，已經(jīng)形成了規(guī)模，引起了媒體和社會大眾的關(guān)注。據(jù)不完全統(tǒng)計，2013年以來媒體公開報道的主動辭職的并且具有副處級以上級別的官員已經(jīng)不下30人。我們可以作一個保守的粗略估算，很可能近兩年主動辭職的副處級以上的官員加起來已經(jīng)接近100人甚至更多了。而從時間上來看，2013年至今，不到兩年的時間，有如此多高級別的官員主動辭職，可謂時間短、密度大。
第四，辭職官員的地域相對比較集中。從媒體報道的情況看，這一輪官員辭職還有一個地域特點，那就是相對集中在北京、上海、廣東、江蘇、浙江和山東等經(jīng)濟發(fā)達(dá)的省份。雖然四川、湖南和湖北等內(nèi)地省份也有案例分布，但相對要少得多。尤其是考慮到眾多內(nèi)地省份幾乎沒有相關(guān)官員主動辭職的新聞報道，那么官員辭職相對集中于北京和沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的特點就非常突出了。
官員辭職的背景和原因
官員辭職，每個人都有自己獨特的考慮和原因，但是此輪官員辭職的出現(xiàn)，在不足兩年的時間內(nèi)有如此之多的較高級別的官員辭職，筆者認(rèn)為應(yīng)該從更深層次尋找原因。十八大之后對官員的嚴(yán)格要求和我國干部制度長期存在的問題是其中兩個重要原因，最直接的觸發(fā)因素當(dāng)屬前者。
黨的十八大以來，中央明顯加大了對于黨員干部的要求，先是轉(zhuǎn)變作風(fēng)，嚴(yán)格執(zhí)行八項規(guī)定，繼而是群眾路線教育實踐活動，堅決反對四風(fēng)，不僅各種不良風(fēng)氣和散漫作風(fēng)受到了打壓，而且原有的隱形福利也遭到了嚴(yán)格控制和削減；同時，中央反腐敗的決心和力度很大，老虎蒼蠅一起打，這就使得官員隊伍感受到了前所卻未有的緊張感和壓迫感。十八屆三中全會進(jìn)一步提出完善并嚴(yán)格執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部親屬經(jīng)商、擔(dān)任公職和出國定居的規(guī)定，對于“裸官”也提出了明確的限制。從嚴(yán)治吏、反腐倡廉已經(jīng)成為中國政治新常態(tài)，過去當(dāng)官旱澇保收的好日子一去不復(fù)返了。
如習(xí)近平曾表示，“如果覺得當(dāng)干部不合算，可以辭職去經(jīng)商搞實業(yè)，但千萬不要既想當(dāng)官又想發(fā)財，還要利用手中權(quán)力謀取私利，官商合必然導(dǎo)致官僚主義。”在這個從嚴(yán)治吏的高壓態(tài)勢下，又適逢全面深化改革和推進(jìn)法治國家建設(shè)，政府權(quán)力不斷精簡和收縮，官員的權(quán)力和權(quán)威進(jìn)一步壓縮，受到的監(jiān)督卻越來越嚴(yán)格，承受的壓力也越來越大。盡管受訪的辭職官員都聲稱自己并非受到八項規(guī)定的影響，但是十八大以來政治生態(tài)發(fā)生的明顯而深刻的變化是一個無法忽視的決定性背景因素。
中下層公務(wù)員待遇長期偏低。中國的公務(wù)員隊伍中以中下層級別的居多，他們的待遇長期偏低是個不爭的事實。據(jù)社科院《中國經(jīng)濟前景分析（2014年春季報告）》披露的數(shù)據(jù)，2012年公務(wù)員平均年工資收入為46207元，已略低于城鎮(zhèn)單位平均工資。需要說明的是，這里的兩處數(shù)據(jù)和排名都是對公務(wù)員總體的平均，這一平均實際上已經(jīng)把中下層公務(wù)員的收入水平大大提高了。或許2015年因辭職而在媒體走紅的梅永紅說過的話最有代表性：“我所有收入加起來，才7000元一個月，誰相信啊？下面的縣委書記、縣長一個月收入3000多元，還趕不上在工廠打工的。”
而對于中下層公務(wù)員來說，工資待遇低只是問題的一方面，他們在忍受低工資的同時，還要承受超負(fù)荷的工作壓力。加班、熬夜已經(jīng)成為常態(tài)。而在經(jīng)濟發(fā)展的大潮下，公司、企業(yè)的收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過具有一定級別的公務(wù)員的收入，來自企業(yè)高薪的誘惑很難抵擋。
干部任用晉升渠道不通暢。對于多數(shù)公務(wù)員來說，他們之所以能夠忍受工資待遇低、工作強度大等問題，在于他們看重能夠投身公共服務(wù)的這份自豪和榮耀。但是，盡管改革開放以來我國干部的任用和選拔機制越來越公平、透明和嚴(yán)格，程序也越來越規(guī)范，但畢竟如愿獲得晉升提拔的干部畢竟還是少數(shù)。這一方面是因為級別越高、崗位越少的組織法則在起作用，另一方面也是由于干部的自我認(rèn)識和組織評價經(jīng)常不一致，導(dǎo)致他們晉升的期望經(jīng)常落空。這或者會使一部分干部對于自己所從事職業(yè)的自我肯定和自信心大大下降，于是他們便開始另外尋求自我實現(xiàn)的途徑；或者會使一部分干部開始質(zhì)疑干部晉升機制的公平性和公正性，感到心灰意冷，便蒙生去意。
干部問責(zé)制的科學(xué)性不足。現(xiàn)代民主政治是責(zé)任政治，官員執(zhí)政一定要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，對官員問責(zé)天經(jīng)地義。但是當(dāng)前中國對于官員的問責(zé)制顯然缺乏應(yīng)有的科學(xué)性，既缺乏責(zé)任歸屬的細(xì)化，又缺乏制度化的程序。當(dāng)前的干部問責(zé)主要集中于能夠引起媒體關(guān)注的安全事故、群體性事件等，明顯帶有一定程度的選擇性。一旦發(fā)生了安全事故，往往是不問青紅皂白，只根據(jù)屬地原則和分管負(fù)責(zé)原則，讓地方政府的主要領(lǐng)導(dǎo)或者分管領(lǐng)導(dǎo)辭職以謝天下。媒體導(dǎo)向的、帶有一定民粹主義色彩的干部問責(zé)制，缺乏精細(xì)化責(zé)任區(qū)分，不合理的問責(zé)制所產(chǎn)生的過大壓力也是把一部分領(lǐng)導(dǎo)干部推出體制的重要因素。
如何認(rèn)識和評價
需要指出的是，上述關(guān)于官員辭職現(xiàn)象出現(xiàn)的背景和原因的分析，是一個宏觀性的總體分析，并非所有辭職的官員都是出于上述列舉的原因。辭職官員的個人具體情況千差萬別，不能一概而論。從黨政機構(gòu)和干部制度的宏觀層面看，此輪官員辭職現(xiàn)象影響如下：
第一，這是我國干部隊伍的一次人才流失。這一輪官員的辭職，我們暫且不要簡單地作道義上的價值評判。但有一點是肯定的：我們的干部隊伍流失了一些人才，并且類似的人才流失可能在未來幾年還將會持續(xù)下去。如前所述，此次辭職官員中一些人中正是年富力強，都處在他們事業(yè)發(fā)展的最佳年齡和黃金時期，對工作業(yè)務(wù)比較熟悉，有能力，有經(jīng)驗。中國不缺想當(dāng)官的，但并不是所有想當(dāng)官的都是適合當(dāng)官的，都是我們期望的當(dāng)官的。中國缺少的是，既想當(dāng)官又具有工作能力和道德操守的官員。從這個意義上講，官員中優(yōu)秀人才辭職無疑是中國干部隊伍的人才流失。
第二，這輪官員辭職不會影響黨和政府的治理能力和行政效率。在中國，無論是在傳統(tǒng)社會還是在新中國，官員總是享有很高的社會地位，受到人們的普遍尊重，因此官員主動辭職就會被視為一種極其罕見的行為。這種人才流失，雖然令人遺憾，但還不至于對當(dāng)前中國公務(wù)員隊伍的總體效率形成沖擊。這是因為：一方面，此次官員辭職潮中的個案雖然令人關(guān)注，但是從數(shù)量和比例上還不足以影響到整個公務(wù)員隊伍的規(guī)模。另一方面，我國的干部隊伍總體來說還是有比較多的人才儲備，不會因為此次辭職潮出現(xiàn)人才短缺。同時，黨和政府的日常工作和管理已經(jīng)規(guī)范化，這些官員的主動辭職是按照一定的規(guī)則有序進(jìn)行的，因而不會出現(xiàn)工作上的斷檔和卡殼的現(xiàn)象，各級政府的行政效率不會因此而有所下降，各級黨和政府對社會公共事物的治理能力反而會隨著法治中國的不斷建設(shè)而得到加強。
第三，黨政機關(guān)將會面臨更加嚴(yán)酷的外部人才競爭。官員群體，或者再擴大一點范圍到中國的整個公務(wù)員隊伍，都是作為國家和政府的工作人員從事公共管理和服務(wù)工作，因此不同級別的黨委和政府、黨和政府的各個部門都缺乏人才競爭的壓力和意識。再加上傳統(tǒng)上“官本位”的價值觀，中國從不缺乏追求官位者，這其中自然不乏大量優(yōu)秀人才被吸引到干部隊伍中來，因而人才競爭似乎不是黨政機關(guān)需要考慮的問題。但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)企業(yè)的人才競爭意識越來越強，而干部隊伍中的那些德才兼?zhèn)湔呔统闪诉@些企業(yè)獵取人才的最佳人選。這次官員辭職現(xiàn)象發(fā)生的主要地區(qū)，以及官員辭職下海的主要目的地集中在經(jīng)濟發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)，絕對不是偶然的。如果當(dāng)前中國經(jīng)濟發(fā)展的基本態(tài)勢不變，那么10~20年后，企業(yè)到黨政機關(guān)挖人才將會成為一個普遍現(xiàn)象。到那時候，黨政機關(guān)的人才危機可能將會更大。
第四，當(dāng)前的干部制度需要進(jìn)一步深化改革。綜上所述，雖然這一次官員辭職潮不會影響黨和政府的治理能力和行政效率，但是無論如何也是干部隊伍的一次人才流失，而且在未來10~20年間，中國的干部隊伍將會面臨更嚴(yán)酷的外部人才競爭，所以干部制度必須要有進(jìn)一步深化改進(jìn)的壓力和緊迫感。必須通過改革，激發(fā)干部隊伍的吸引力和積極性，進(jìn)一步增強干部的榮譽感和責(zé)任感，形成熱心服務(wù)民眾、講求實效、尊重法治和積極向上的干部隊伍，進(jìn)一步提高干部隊伍的治理能力和行政效率。
干部制度未來改革建議
當(dāng)前中國干部制度的優(yōu)勢和成就勿須多說，但是從人才競爭、提高治理能力與行政效率的角度來說，干部制度中存在的問題必須要正視和改革。至少以下幾個方面是我們必須要做出改變的：
第一，給基層干部降壓減負(fù)。中國現(xiàn)在的行政體制和干部制度，使得上級政府和部門把大量的工作任務(wù)層層下壓，基層干部“五加二”、“白加黑”已經(jīng)是工作常態(tài)，并且又沒有任何加班補貼，公務(wù)員平均工資已屬偏低，如果再施加給他們非常重的工作負(fù)荷，那他們的工作就真的沒有任何自豪、榮譽和積極性可言了。長此以往，再忠誠的基層干部也會逐漸難以承受的。因此，未來干部制度改革，既要尊重基層政府的相對自主性，更要尊重基層干部的基本人權(quán)，要給基層干部降壓減負(fù)，要讓他們在工作中體會到自尊感和成就感，感受到實現(xiàn)人生價值的幸福感。
第二，完善評價和晉升機制。當(dāng)前中國的干部評價和選拔任用已經(jīng)越來越規(guī)范化和制度化，但是仍然存在不公開、不透明和不公平的現(xiàn)象。很多地方的干部評價和選拔機制看似非常公平合理，但實際上往往流于形式，仍然是本級或上級單位主要領(lǐng)導(dǎo)的意圖起決定作用。中國未來干部制度的改革，一方面要強化干部評價和考察任用的科學(xué)性和制度建設(shè)，杜絕一切或明或暗的一言堂；另一方面在提高中下層公務(wù)員工資的基礎(chǔ)上，要改革干部薪酬結(jié)構(gòu)，降低崗位工資的比重，縮小不同職級崗位之間的差別，同時提高資歷工資的份量，降低干部追求職務(wù)晉升的欲望，穩(wěn)定干部隊伍。
第三，科學(xué)設(shè)計問責(zé)制。官員的問責(zé)一定要有制度化的程序和機制，既要區(qū)分哪些是無法避免和預(yù)測的概率事件，也要區(qū)分哪些是決策的政治責(zé)任、施政的行政責(zé)任以及管理的監(jiān)管責(zé)任等，還要明確由誰來問責(zé)、誰該負(fù)責(zé)以及以什么樣的形式負(fù)責(zé)等問題。總之，對官員問責(zé)要進(jìn)行精細(xì)化的設(shè)計，讓板子打在該打的人身上，不能讓無辜的干部受委屈。
第四，規(guī)范辭職的制度和程序。合理的制度設(shè)計要使干部能上能下，更要使干部有進(jìn)有出。隨著未來改革開放的深入和干部制度的完善，官員辭職可能不會再像當(dāng)前這樣集中式地爆發(fā)，而是可能會像所有其他職業(yè)一樣成為一種日常現(xiàn)象。但是官員畢竟是掌握公共權(quán)力的人，尤其是一些級別較高并且掌握實權(quán)的官員下海進(jìn)入企業(yè)后，這些企業(yè)極有可能會借助這些官員曾經(jīng)有過的身份和人際關(guān)系打通與政府有關(guān)部門的關(guān)系，從而獲得額外的機會和好處。雖然目前我國的相關(guān)制度已經(jīng)對公務(wù)員辭職后的從業(yè)選擇有所限制，但是不夠嚴(yán)格和具體，可操作性不強，尤其是執(zhí)行的力度比較弱，缺乏剛性規(guī)定和違反懲罰措施。今后既要促進(jìn)干部隊伍人才的合理流動，也要防止政商不良關(guān)系的“旋轉(zhuǎn)門”對政府和公眾利益造成危害。
責(zé)編 /王坤娜
