改革開放30多年來，中國已經成為世界上減貧速度最快的國家之一。中國的減貧奇跡主要歸功于農村貧困狀況的改善，根據中國國家統計局的調查數據顯示，1978-2007年，中國農村貧困發生率由30.7%下降到1.6%，累計實現兩億多農村人口脫貧。可以說，改革開放后中國經濟的快速發展極大地改善了農村貧困人口的生活狀況，與此同時，中國政府實施的一系列農村扶貧措施使得中國農村絕對貧困問題得到了相當程度的緩解。這其中農村最低生活保障制度在農村反貧困領域扮演著越來越重要的角色。

農村最低生活保障制度（以下簡稱“農村低保制度”）是對家庭人均收入低于當地最低生活標準的農村居民，由國家和地方給予差額補助的社會救助制度。1996年民政部下發的《關于加快農村社會保障體系建設的意見》標志著我國農村低保工作的正式展開，2005年進入加速發展階段，2007年，國務院發布《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，當年年底全國31個省（區）市都建立了農村低保制度。2009年民政部部長李學舉在全國民政工作會議上宣布2010年要將農村符合條件的困難群眾全部納入低保范圍之內，基本實現應保盡保。

農村低保制度的建立不僅加快了農村社會保障體系的建設，還從根本上改善了農村貧困人口的生活狀況，并為維護農村社會和諧穩定發展奠定了堅實的基礎。同時，農村低保制度的建立和完善也對我們全面建成小康社會具有重大的現實意義。經過八年的發展，農村低保制度取得了較為顯著的成績：財政投入不斷加大、低保標準不斷提高、受保范圍不斷擴大、程序不斷規范科學、制度日益完善、效率不斷提高等等。

我國農村貧困發生率居高不下的三大主因

盡管貧困人口數量有了明顯的下降，但是，根據對民政部農村低保人口數據和國家統計局農村人口數據的測算，2007年農村貧困發生率（農村貧困發生率=農村低保人口/農村總人口）為4.99%，而2013年卻上升到了8.56%（參見表1）。農村貧困發生率近幾年來不降反升，要實現2020年根除貧困的目標，時間緊任務重，相關問題的研究應引起高度關注。

基于對民政部和國家統計局相關數據的測算，我們認為農村貧困發生率居高不下主要有以下三個方面的原因：

原因一：低保標準不斷提高以及“應保盡保”政策的落實

農村低保標準并不是一成不變的，各地方政府會根據當地生活必需品價格的變化和人民生活水平的提高適時調整。近年來，隨著我國經濟的快速發展、人民生活水平的不斷提高，低保標準也在逐年提高，具體如表2所示：

從表2中可以看出，2013年全國農村低保平均標準和人均純收入分別是2007年的2.9倍和2.1倍。不難發現，低保標準增長率超過了人均純收入增長率，較快的低保標準增長速度使得每年有更多的人口被劃入低保范圍之內。如果我們以2007年的低保標準為依據，即使是在考慮了物價上漲因素的情況下，2013年的貧困發生率也會顯著下降。可見低保標準的提高雖給農村貧困居民帶來了更多的福利，卻也使得貧困發生率有所上升。

按照世界銀行2005年劃定的貧困標準（平均1.25美元每人每天），我國農村的低保標準介于1美元和1.25美元之間，但這是根據官方匯率得出的。在衡量貧困標準特別是在用世界范圍的標準時，官方匯率并不適用，取而代之的應是購買力平價。雖然我們不能準確地測算出用購買力平價換算后我國農村的低保標準，但有一點可以確定，即我國農村的貧困標準高于世界銀行的標準。原因很簡單，近年來我國政府公布的農村貧困人口數大于同期世界銀行估計的數據，而世界銀行采用的就是1.25美元的標準。

隨著大規模的農村低保制度建設自本世紀初在全國范圍內展開，特別是2007年以來低保制度的完善、“應保盡保”的要求逐步落實，使得享受低保的農村人口數量不斷增加。近年來，我國農村低保人口絕對數的逐年增多雖與低保標準不斷提高有關，但也與低保制度的健全、“應保盡保”的落實密切相關。過去城鎮低保人口的變遷與此類似。城鎮最低生活保障制度在2002年7月實現了全國覆蓋，當年救助的城鎮貧困人口為2064.7萬人，到2009年救助人口高達2345.6萬人。雖然城鎮低保標準也在不斷提高，但截至2013年城鎮低保群體已下降為2064.2萬人。