【摘要】在現行行政體制中，與基層公共安全治理相關的部門有30多個，其改造利用的途徑是走專業化道路。但是，這些公共安全治理部分的絕大多數在街道（鄉鎮）基層無組織機構。因此，加強公共安全基層基礎，應當設立基層公共安全治理工作站，創新體制和運行機制。

【關鍵詞】基層公共安全　治理　創新

【中圖分類號】D631.4　　 　　　【文獻標識碼】A

習近平曾經指出，要把基層一線作為公共安全的主戰場，堅持重心下移，保障下傾，構建公共安全人防、物防、技防網絡，實現人員素質、設施保障、技術應用的整體協調①。這一頂層設計思想，對于探索基層公共安全治理體制機制創新，具有重要的指導意義。

積極改造利用傳統公共安全治理體系

在現行行政體制中，與基層公共安全治理相關的部門有30多個，包括公安、工商、安全生產、食品藥品、社會綜合治理，防災減災救災等眾多部門。改造和利用傳統公共安全治理體系，就是要充分利用現行行政體系中涉及公共安全治理的30多個部門的專業化治理職能和治理優勢，形成相應公共安全治理部門牽頭，其他相關部門聯動的專業化工作機制，從專業化方向維護基層公共安全。

第一，現代公共安全的特殊性、復雜性，需要專業化公共安全治理。在現代公共安全治理中，群眾是公共安全的廣泛參與者，可以利用自身數量眾多的優勢以及參與社會生活的廣泛性發現各種公共安全隱患，預防公共安全危機發生②。但是，現代公共安全中的許多問題都具有專業性，非專業人士很難發現安全隱患，食品安全如此，網絡犯罪也是如此。現代公共安全治理的這種特性，決定了公共安全的預防和控制必須走具有群眾基礎的專業化治理道路。傳統公共安全治理分屬于30多個行政部門，在客觀上也反應了現代公共安全治理的專業化特性，不能輕言放棄，只能改造利用。

第二，改造利用傳統公共安全治理體系必須提升相關部門的專業化水平。傳統公共安全治理體系治理分散化是弊端，專業化又是其優勢。從現代公共安全的復雜性角度看，傳統公共安全治理體系的專業化能力不足是其最大的治理弊端。因此，深化傳統公共安全治理體系改革，應當提升相關人員的業務技能，強化專業治理水平。這種提升和強化表現在兩個方面，其一是人員配備齊全，隊伍精干；其二是專業化知識和技能突出、優秀。這是傳統公共安全治理體系各職能部門勝任現代公共安全治理、服務基層的兩個必要條件。

第三，改造傳統公共安全治理體系，有利于專業化處置公共安全事故，防止二次損害的發生。走專業化道路，才能在發生公共安全事故時及時處置，正確處理，防止二次災害的發生。2015年8月天津港發生危險化學品爆炸事故，消防隊員大量傷亡，關鍵的原因在于沒有專業化地應對事故，從而不能有效處置，并導致二次損害發生。

基層公共安全治理工作站組織機構制度創新設計

在現行行政體制中，與基層公共安全保障有關的職能部門，只有公安、工商等少數部門在街道（鄉鎮）中有派出機構，公共安全治理組織機構在基層十分薄弱。加強公共安全基層基礎，必須創新基層公共安全治理組織機構，設立基層公共安全治理工作站③。

設立基層公共安全治理工作站組織機構，通過制度創新加強基層公共安全治理工作。我國傳統公共安全治理總體上是有頭有身沒腳的“無根豆芽”體系，公共安全治理責任最低層級是區（縣）政府，區（縣）以下的街道（鄉鎮）和社區（村莊）沒有專門治理公共安全的職能部門及相關人員配備，只是在公安、工商、稅務等少數部門存在區（縣）政府或其職能部門的派出機構，負責某方面的社會公共安全治理工作。現行公共安全組織機構狀況，決定著現有制度下公共安全治理體系在基層處于紊亂和低效率狀態，有的根本沒有深入到基層一線，成為半空中的制度安排，工作方式不得不以等米下鍋的形式運行，工作缺乏主動性和效率。其結果是，一方面，眾多部門均承擔著保障基層公共安全的職能職責，另一方面，由于機構編制的限制，決定著任何一個部門都無法組建完整而精干的治理者隊伍，去履行和兌現本部門的基層公共安全治理職能。同時，這一機構制度特性，使公共安全治理談起來重要，執行起來次要，治理者易下治理決心，執行卻力不從心。30多個職能部門均強調基層公共安全治理重要，實際的公共安全治理落實在基層時，已沒有多大的治理穿透力，往往以政府不作為收場。

因此，應從制度上進行體制機制創新，解決基層公共安全治理職能分散與不到位的問題。從行政效能角度看，不是要求30多個部門中的某些部門放棄相應的治理職能和治理權限，也不是讓所有部門都應當將自己的治理職能和治理權限用完用盡，而是既要強化本部門應當具有的治理職能和治理權限，強化對相關部門疏于治理公共安全失職行為的責任追究，又要讓渡一部分共同的治理職責和治理權限，在基層組建履行30多個部門共同職能和治理權限的塊狀治理組織，設立受區（縣）政府直接領導的街道（鄉鎮）公共安全治理工作站，配備知識結構熟悉全部30多個公共安全治理部門業務的全要素治理人員，使公共安全在基層的條塊結合中實現治理的網絡化、網格化，使職能職責和治理權限的行使與機構的合理性結合起來，形成有效的基層公共安全治理體系，加強基層基礎，保障基層公共安全。

基層公共安全治理工作站組織機構治理的基本內容。根據時代的發展變化，基層公共安全治理工作站組織機構治理的基本內容是：

首先，基層公共安全治理的行政責任主體仍然應當是區（縣）級政府。現代社會影響公共安全的各種因素和事故大量存在于街道（鄉鎮）等基層區域，進村入社是公共安全事故的主要存在形式。但是街道（鄉鎮）和社區（村莊）仍然不應成為基層公共安全治理的基層行政責任主體。公共安全治理創新不是在治理行政責任上再分配，是組織形式和治理方式的優化組合，區（縣）級政府仍然是現代公共安全治理的基層行政責任主體。

其次，街道（鄉鎮）成為現代公共安全治理前移的主戰場。現代公共安全治理的基層行政責任主體是區（縣）政府，這并不意味著治理主陣地應在區（縣）政府所在地。街道（鄉鎮）甚至發展較好、人口集聚較多的村，都會成為現代公共安全治理的主戰場。因此，治理端口向街道（鄉鎮）前移是現代公共安全治理的發展方向。

再次，公共安全治理端口前移的組織形式應當是集30多個公共安全治理部門職能于一身的基層公共安全治理工作站。這種基層公共安全治理工作站，是區（縣）政府向轄區內有關地域派出的公共安全綜合治理工作站，其設置應當根據經濟社會發展的狀況而定，可以是一個街道（鄉鎮）設幾個基層公共安全治理工作站，也可以是幾個鄉鎮（街道）設一個基層公共安全治理工作站，它們在職責范圍內，就所在區域的公共安全治理向區（縣）人民政府負責，不受街道（鄉鎮）和其他部門的制約。

第四，基層公共安全治理工作站人員配備要關注職能特殊性。由于基層公共安全治理工作站是集30多個職能部門職能于一身的公共安全治理機構，因此人員素質應當具有特殊性，應當對各種影響公共安全的因素、事件、法律及政策規范等有相應的知識武裝。同時，在公共安全治理方面有相應的技術能力和身份權威，才能在與街道（鄉鎮）政府和當地各種社會人士打交道中具有權威性，便于開展工作。

第五，基層公共安全治理工作站是政府與社會協同共治確保基層公共安全的連結點。以基層公共安全治理工作站為中心在管理區域內配備信息采集與協管員隊伍，形成制度性的政府購買公共安全信息服務體系。通過群專結合的治理道路，在居委員（村社）等群眾自治組織和全部工礦企事業單位與服務組織中④，結合對物的管理和對人的管理工作配齊信息員和協管員，形成管理區域內橫向到邊、縱向到底的基屋公共安全治理人脈體系和信息傳遞體系，完善人、物、業實際狀況的系統治理，以保障經濟社會每個角落的公共安全。

基層公共安全治理工作站運行機制創新設計

公共安全治理重點在基層，保障公共安全必須強化基層基礎建設，健全公共安全基層治理體系。為此，應當配齊基層公共安全治理全要素人員，完善經費來源和獎勵制度，裝備現代科技設備，基層公共安全才具有現實的制度保障、物質保障和運行機制保障。

第一，建設精干得力的公共安全治理工作站組織機構全要素治理者隊伍。公共安全治理要靠制度建設，這是根本。但再好的制度，都必須有人來執行。高素質全要素的公共安全治理者隊伍，是基層公共安全的人力資源保證。

在人員素質與行政職能的匹配中，由于公共安全在各級政府及其職能部門的職能和職責不盡相同，因此對公共安全治理不同崗位的治理者素質要求也是不一樣的。在全國層次和省、設區的市級政府，政府各行政機構的公共安全治理者隊伍應當具備“專科醫生”的素質，能夠專門治理涉及本部門的各種公共安全治理疑難雜癥，具有精深的專業應對能力，是非常重要的。這樣才能使社會組織和公民在面對突發公共安全事故和各種專業技術犯罪時，有救助的門路。所以，必須強化縣以上政府各職能部門的公共安全治理者隊伍建設，30多個涉及公共安全治理的部門都應當擁有具備精深專業技術的治理者隊伍來履行職責。不然的話，當社會組織和公民遇到較為復雜的公共安全治理問題時，就可能求救無門，形成政府公共安全治理不作為的“破窗”效應，使相關公共安全治理問題不斷累積放大。一方面讓社會組織和公民不安全感倍增，影響社會組織和公民在相關領域或相關地區的活動，影響經濟社會的發展，另一方面也放縱了犯罪分子，使犯罪分子認為無人能管，促使相關公共安全治理問題頻發。

在縣級以下的基層公共安全治理工作站，公共安全治理者隊伍的素質應當是“全科醫生”的素質，每一個履行公共安全治理者職責的人員，都應當對30多個涉及公共安全的政府行政職能有所研究和把握，并且能夠掌握管轄區域內可能存在的公共安全治理隱患類別，能夠正確進行公共安全治理信息采集、隱患發現和一般處置，具有正確行使公共安全治理的一般專業知識和文化素質。這就像社區及鄉村的全科醫生一樣，必須掌握治病救人的全部醫學知識，對一般病癥有準確的處置能力，但并不要求能做各類大型治療手術，醫治各類疑難雜癥。

第二，構建區（縣）財政為基礎、區（縣）以上財政轉移支付為補充的基層公共安全治理工作站組織機構經費來源機制。完善基層公共安全治理工作站的經費來源制度。一方面，應當實行縣級財政為主體，國家及省、市財政轉移支付為補充的基層公共安全治理工作站經費來源制度。另一方面，對國家授權處罰獲得的公共安全隱患及事故罰款，直接上交國庫，充實縣級財政，杜絕公共安全治理過程中亂罰款、亂攤派行為影響公共安全治理活動的正當性。

第三，構建全新的基層公共安全治理工作站工資獎勵運行機制。基層公共安全治理工作站的工資獎勵制度及其運行機制，可以借鑒中國古代御史的薪酬制度來確定。中國古代御史官吏反貪污反危害中央皇權行為，必須主動出擊尋找線索，皇帝為了促使他們好好工作，防止御史官吏不作為，往往推行低工資高獎勵的薪酬制度。基層公共安全治理工作的特殊性與古代御史官吏相近，從事基層公共安全治理工作的人員，必須深入實際，經常巡訪巡查，才能發現公共安全隱患，預防公共安全事故發生。只有從事基層公共安全治理工作的人員不斷對可能存在公共安全隱患的場所、設施設備、貨物物品等進行反復不斷的巡查，對可能危害社會公共安全的人員或了解可能危害社會公共安全人員情況的社會組織和公民不斷巡訪，才能發現公共安全隱患；只有從事基層公共安全治理工作的人員不斷地提醒社會組織和公民在生產生活、學習工作、娛樂交往活動中高度重視公共安全問題，在必要時對社會組織和公民可能影響公共安全的行為、場所、設施設備、貨物物品等采取行政強制治理措施或通過上級行政組織采取行政強制措施，才能在社會各方的共同努力下，保障基層社會公共安全。所以基層公共安全治理工作站的工資獎勵制度，必須有別于其他行政組織和機構，應當實行低基礎工資、多獎勵甚至重獎和公共安全平安獎勵及必要的基礎工資罰減制度。

第四，用現代科學技術設備裝備基層公共安全治理工作站，提高信息化治理水平。現代社會是流動社會、陌生人社會，對其治理，一是靠法治，用法律法規規范人們的行為，調節人際關系，調節社會組織和公民的生產生活、學習工作、娛樂交往等活動，維護社會公共安全秩序。二是靠基層公共安全治理信息，基層公共安全治理信息是基層公共安全治理工作站的治理者及其相關人員，對管轄區域內公共安全現狀及其變動狀況的掌握與研判，它對保障基層公共安全具有直接現實性，搞好基層公共安全，必須全面掌握管轄區域的公共安全治理信息。

在公共安全基層基礎建設中，裝備現代科學技術設備，對公共安全信息的全面掌握和系統分類，是基礎中的基礎。首先，應當裝備現代化的信息網絡設備。在信息采集方面，天網建設應當對基層社區的重要節點和隱患高發區域實行全覆蓋⑤。在信息分析利用方面，建立條塊結合，30多個涉及公共安全治理的部門與基層公共安全治理工作站及治理人員共享的信息化網絡平臺。30多個公共安全治理部門和基層公共安全治理工作站都應有自己特殊的網絡徽記，相關部門認為應當對被治理者預警時用徽記進行預警處理，其他部門點開相關網頁就立即知道被治理對象存在哪方面的公共安全問題，需不需要聯合處置。其次，信息化網絡平臺反應每個社會組織和公民的公共安全狀況和流動變動狀況。社會組織和公民也有權進入該平臺查看自己的公共安全狀況，也可根據交流、交往、交易的需要向有權政府機構申請查看相關社會組織和公民的公共安全信息。第三，錄入基層公共安全工作人員的巡訪巡查情況。一方面應當在人員信息采集過程中聯系管轄區域內每一個社會組織和公民，并通過信息采集和巡查巡訪對社會組織和公民進行公共安全教育與心理調適，另一方面應將巡訪巡查情況錄入相關社會組織和公民網頁以備后查。因此，裝備現代科學技術設備，構筑基層公共安全治理信息化平臺，是陌生人社會公共安全有效治理基礎中的基礎。公共安全治理信息平臺搞好了，陌生人社會的基層公共安全就有了保障。

（作者為中共四川省委省直機關黨校副教授、四川法奧律師事務所兼職執業律師）

【注釋】

①習近平：“把基層一線作為公共安全主戰場”，《北京青年報》，2015年5月31日。

②朱廣黔：“城市公共安全治理現狀及對策”，《人民論壇》，2013年第29期。

③馬順海，房石磊：“創建‘1中心6站’基層監管模式”，易安網，2011年5月12日。

④王志強，郝安振：“社區已成社會治理前沿，服務均等化維護社區穩定”，《半月談》，2011年第6期。

⑤陳訓秋：“公共安全視頻監控聯網是基層工作中重要任務”，《中國安防》，2015年7月13日。

責編 /許國榮（實習）