【摘要】最新出臺的多德法案賦予了美聯儲“超級監管者”職權。文章通過分析美聯儲監管職能與貨幣政策的對立統一，以及美聯儲與其他監管機構的協調合作，來介紹美聯儲監管職能改革的最新動態。最后簡述了美聯儲監管職能改革對于探索完善我國中央銀行監管職能的啟示。

【關鍵詞】監管職能　貨幣職能　監管協調

【中圖分類號】D913　　　 　 　【文獻標識碼】A

1913年，《聯邦儲備法案》（Federal Reserve Act，簡稱FRA）在國會得以通過，該法案設立了美國歷史上真正的中央銀行（美聯儲），成立至今，發揮著不可替代的作用。

美聯儲監管職能制度變遷

《多德法案》前美聯儲的監管職能。美聯儲作為央行，自成立百余年來，一直秉持著貨幣職能與監管職能于一身的角色定位，并且大力擴張監管權限，增強監管職能。根據《聯邦儲備法案》規定，所有美聯儲成員銀行均納入美聯儲監管職權范圍。所謂成員銀行，即是指在聯邦體制下，以聯邦法律為注冊依據的國民銀行，以及通過申請批準的以各州法律為注冊依據的州法銀行。除此，美聯儲還肩負傘型監管職能。根據美國法令，金融控股公司原則上不能經營多項金融業務，只能通過設立子公司，以股權控制的方式開展各項高收益的金融業務，一般稱為“傘型模式”。①那么，為監管這種傘型模式，美聯儲經授權成為監管機構的領頭羊，主要負責日常監管、信息披露和提出經營改進措施，履行傘型監管職能。

《多德法案》中美聯儲的監管職能。2008年金融危機后，美國為重建金融體系，加強金融監管，通過了《多德—弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》（以下簡稱《多德法案》）。其改革的重點之一便是將美聯儲打造成“超級監管者”，主要包括四個層面：第一，擴大宏觀審慎監管職能。參考《多德法案》第一百六十七條規定，美聯儲在FSOC的要求下對非銀行金融公司和銀行控股機構行使如下權力：限制或禁止其兼并收購行為；限制其出售特定的金融產品等。第二，調整微觀審慎監管職能。即總注冊資本在500億美元以上的銀行控股機構及其分支機構，外國銀行控股機構及其分支機構，儲蓄貸款公司及其分支機構，外資儲蓄貸款公司及其分支機構，并授權規定如何監管儲蓄貸款公司、銀行控股機構有關州銀行的立法。第三，加強消費者的金融保護。參考《多德法案》第十章規定，在美聯儲下設立消費者金融保護局，統一行使保護消費者金融服務的職能。由此，結束了原來多家監管機構監管卻無人擔責的問題。第四，聯儲內部治理監管。為了提升監管的真實度需要管理好美聯儲內部治理結構，法案設立了監管副主席制度，即由美國總統直接任命一名美聯儲副主席，作為美聯儲成員對美聯儲內部進行監督和管理，并定期向國會提交報告。

美聯儲監管職能與貨幣職能的沖突及共融

監管職能與貨幣職能的沖突。貨幣政策在社會經濟健康發展和國際地位等方面有著基礎地位，一旦貨幣政策目標被弱化，可能導致美國實體經濟受到極大沖擊。因此，美聯儲在行使監管職能保證監管有效性的同時，保證貨幣政策的有效執行是一個亟待解決的問題。具體而言：

第一，貨幣職能的重要性可能影響監管職能效用。作為央行的美聯儲，既要履行貨幣職能，保證物價穩定，實現經濟穩固發展；又要履行監管職能，關注金融機構的風險投資活動，降低經營風險，保障金融機構的經營安全。兩種職能存在一定的緊張關系，美聯儲將在未來的職權行使過程中遇到不小的麻煩。如其為實現低失業率和高經濟增速等一些重要貨幣政策時，需要降低金融監管的標準，可能無法達到監管目的。

第二，貨幣職能和監管職能的對立增加金融機構的道德風險。作為央行的美聯儲，其基礎職能之一就是保證經濟社會的穩定。因此，當銀行業因某些原因使公民對其產生不信任而向其擠兌，各家銀行出現資金流動性困難而面臨破產的局面時，美聯儲將會“不顧一切”地出資救助，充當“最后貸款人”的角色，從而防止社會不穩定。但是美聯儲的“不顧一切”卻違背了其監管職能，使得這些金融機構不但不會去反思自己的經營失職，反而挑戰更高風險的業務來試圖彌補巨額虧損，這就推使道德風險異常尖銳。

第三，貨幣職能和監管職能的矛盾可能使美聯儲選擇自身利益最大化。雖然理論上美聯儲需要對美國國會負責，但事實上美聯儲僅需負“程序性責任”，其基本不受國會的影響，美聯儲是一個事實上獨立于政府、國會的組織機構。美聯儲的性質是具有法定貨幣、監管職能等于一體的私人企業，至于到底是誰擁有美聯儲，百年來一直是個迷。從1913年《聯邦儲備法案》給予美聯儲發行貨幣、監管銀行的基本職權，到1999年美國《金融服務現代化法案》賦予其包羅萬象的權利。根據美國憲法，即使是一個非政府機構，只要立法上決定給與其貨幣職權和監管職權，它就可以以政府名義行使法定職能。但是，美聯儲由于貨幣職能與監管職能的天然矛盾，加之其追求股東利益最大化的趨利性，使得這種矛盾在1970年后開放的經濟環境下發展到了頂峰，成為金融危機爆發的主要根源之一。②

監管職能與貨幣職能的共融。美聯儲的貨幣職能與監管職能似乎有著天然矛盾。但是，事物都有兩面性，美聯儲的貨幣職能與監管職能在某些方面又能共融，相互促進。首先，監管職責之信息管理義務有助于制定貨幣政策。美聯儲依監管職能獲取的管理信息，恰恰是美聯儲應對風險、保證金融穩定的信息基礎。尤其是及時性信息，有助于美聯儲及時、準確地掌握金融機構的流動性需求，以及遇到的困難，并為此制定可行的貨幣政策和救助計劃。其次，監管職責之風險評估義務有助于制定貸款利率。美聯儲憑此能夠更準確地評估受求助金融機構的實際狀況和物品價值，貸款利率只有緊跟市場化的步伐，逐步放開銀行信貸管制，讓資金價格實現市場化，才能更好地行使最后貸款人義務，保證央行貸款的穩定性。③

美聯儲與其他監管機構間監管職能的協調

協調美國金融監管機構的嘗試。早期，由聯邦金融機構檢查委員會，負責協調全國各個監管機構之間的監管職責。自21世紀開始，金融混業經營發展迅速，導致美國金融監管形成了相對分散的發展趨勢，根據《金融服務現代化法案》的規定形成了傘式監管和功能監管并存的監管模式，聯邦政府和州政府都將能行使金融監管職能。對于同時從事銀行、證券等交叉業務的金融控股公司由美國美聯儲作為傘式監管人負責該公司的綜合監管，由各功能監管人針對其所經營業務的種類實施具體的功能監管。傘式監管機構者與功能監管機構通過密切的溝通、配合，建立起實施有效的監管協調機制。

關于協調監管主體。美國金融監管主體分聯邦一級和地方（州）一級，一部分監管權由聯邦一級監管機構統一行使，一部分監管權由各州自行行使，還有一部分由中央地方聯合行使監管權。如美國對銀行業實行雙線多頭監管；對證券業實行全國范圍統一監管；對保險業實行各州自行分散監管。此外，美國還成立了由美聯儲、貨幣監理署、聯邦存款保險公司、儲備性金融機構監管局等聯邦監管機構組成的監管協調性組織聯邦金融機構檢查委員會，負責制定和修改全國統一的監管原則，并協調聯邦一級和地方一級監管機構的監管規則。該委員會主席一職則由各成員機構負責人依次擔任。

關于協調監管方式。聯邦金融機構檢查委員會信息采集與分享制度：制定頒發統一的表格和規定，對各監管機構信息收集和分享進行明確分工和合作。一定條件下，各監管機構有信息資料共享和協助對方進行信息采集的義務。聯邦金融機構檢查委員會監管檢查制度：各監管機構按照各自職能對監管對象進行單獨或合作檢查，其中檢查協調各機構工作的職權由委員會統一行使。如果監管機構在行使自身監管職權時涉及另一監管機構職權領域，應做到事先一致同意。即為了避免法律沖突帶來的監管重疊，不同監管機構應當在各自法律要求下對監管重疊部分進行協商監管，以達到監管和諧有效。

法案下美聯儲與其他監管機構協調工作例舉。多年來美國一直實行多頭雙線的金融監管體制，在《多德法案》改革后這種分散監管體制得到了加強，但這與統一監管還是有很大的不同。《多德法案》改革后的美聯儲被稱為超級監管者，但不是唯一監管者，它在行使某些特定職權時需要財政部等部門同意或者和其他監管機構共同決定才能執行。美聯儲與其他監管機構合作監管的具體規定主要有：

第一，新設金融穩定委員會。主要負責協調各成員機構之間的合作監管工作，負責鑒定哪些金融機構具有“系統重要性”，識別和監控金融系統中出現的系統性風險等。為能更好地協調各監管機構的合作監管工作，該委員會吸收的10位正式成員中除了任主席的財政部部長和一位由總統任命而經參議員批準的有保險專業知識的獨立人士外，其余8位是美聯儲、貨幣監理署、聯邦存款保險公司等和證券交易監督委員會、商品期貨交易委員會、聯邦住房金融局、美國信用社管理局、消費者金融保護局的負責人。為了加強金融監管機構的組織協調性，該委員會還吸收五位無投票成員，分別來自聯邦公報局、聯邦保險辦公室以及各州的銀行業、保險業和證券業監管機構。

第二，優化美聯儲防范系統性風險職責之殤。根據《多德法案》第一章規定，單獨成立金融穩定監管委員會負責系統性風險的識別與監管，足見對政府系統性風險重要性的強調。《多德法案》同時賦予其較大的職權，委員會在認定大型綜合性金融機構可能給金融穩定帶來系統性影響的情況下，可向美聯儲提出加強對該機構監管的建議。在極端情況下，獲得金融穩定委員會2/3票數后還可以批準給予美聯儲拆分大型復雜金融機構的權力?！抖嗟路ò浮愤€在財政部下新設金融研究辦公室，負責采集各項金融數據并進行統計分析，對金融市場的穩定性等現狀進行評估，并單獨向國會提交年度評估報告。

第三，美聯儲將和聯邦存款保險公司擔負破產清算程序之責。在經歷投資銀行貝爾斯登和雷曼兄弟無序破產和保險巨頭美國國際集團“大而不能倒”的教訓后，法案規定建立一個有序破產清算制度，結束“大而不能倒”的現象。法案賦予財政部和聯邦存款保險公司等在緊急情況下接管即將破產的大型金融機構的權力以及由美聯儲將和聯邦存款保險公司共同負責破產清算程序。

美聯儲監管職能變革啟示

作為美國央行的美聯儲，其監管職能改革對我國中央銀行的職能具有重要的影響和啟示意義。美國作為世界金融業老大，有著最發達、最健全的金融市場，不過其監管體制存在著諸多體制缺陷：“多如牛毛”的監管機構、“沒幾個人徹底了解”復雜體系、監管協調機制不夠健全等。但此次法案對美聯儲監管職能的改善，尤其是維護經濟平穩發展層面，以及危機化解能力，還是可以對我國的央行監管機能改進予以啟示。

首先，央行應加強協同合作。類比美聯儲，央行兼具監管職能，對穩定金融市場、貫徹貨幣政策具有現實意義。但面對我國剛剛將監管職能脫離央行的法律實情，再談恢復央行監管職能顯然是天方夜譚。鑒于此，央行與其他金融機構之間可以建立信息共享機制和多邊共同協商機制。只是，由于缺乏法律的強制性規定，央行進行金融監管之路舉步維艱，也導致其執行貨幣政策困難重重。故此，有必要在“三會”之上建立一個統一的監督機構，并加強該機構與央行之間的協調合作。從而實現信息共享，達到預防金融風險的目的。

其次，混業經營并不等同混業監管。美國針對金融業的混業經營并未從立法上確定混業監管模式，只是變相的實行傘式監管和功能監管并存的監管模式。即使《多德法案》擴大了美聯儲的監管職權，也并非任意行使?？v觀美國的制度歷史，監管效率的高低并不取決于一個全能甚至唯一的監管者，而在于監管機構之間的信息搜集與共享制度化、監管手段行使規范化、監管程序合法化等。

目前，我國銀行業、保險業與證券業等機構有向混業經營發展的趨勢。從國內環境來看，光大、中信成為綜合化經營的金融集團，旗下的銀行、證券、保險正逐步開展業務交流。這在一定程度上標志著我國已開始邁入混業經營時代。從國際環境來看，中國加入WTO以來，外資金融機構大量涌入中國，開始從事混業經營活動。因此從長遠發展的眼光來看，我國金融業的混業經營已是大勢所趨。面對這種情況，借鑒美國的做法，我國不一定要對目前已經形成的分業監管模式進行大刀闊斧的改革，而只需確立一個像央行這樣的牽頭機構，利用傘型監管模式，讓它在各個監管機構之間加強信息共享、監管合作，使我國金融業在混業經營環境下也能健康、有序發展。

第三，把握金融監管尺度，發展我國金融業。與美國金融業相比，我國金融業發展較為滯后，究其根源，主要是中美監管原則的差異。中美監管原則可謂存在本質不同。在防范金融風險的原則態度上，中國通過嚴格控制金融機構的市場準入、業務范圍和業務活動來預防風險；美國則盡可能減少對金融機構各種限制。在監管水平上，中國監管機構的監管工作相當粗放，監管水平較低；美國監管機構的監管工作非常細致，監管水平很高。也正是如此，美國才得以成為世界為數不多的金融監管最為嚴格和深入而金融活動卻又最為活躍的國家。反觀中國，在嚴格控制金融市場風險的監管模式下，金融領域缺乏真正的競爭，金融業務發展滯后。在競爭嚴重不足的金融業，隱藏著巨大的金融風險。

因此，對我國金融監管原則的反思和調整已迫在眉睫。在對我國金融監管立法的過程中必須考慮兩大基本價值：金融安全和金融效益。這兩大基本價值之間是對立統一的關系。如果一味追逐金融效益而不顧金融安全，這無疑是飲鴆止渴；但迷信金融安全忽視金融效益也等于因噎廢食。從立法形式而言，我國金融監管制度過分強調金融安全，而對金融效益有所忽視。我們應借鑒美國監管體制，以金融安全與金融效益的有機統一為目標，全面改革金融監管制度，努力建立具有我國特色的、安全的、高效的金融監管制度。

郎咸平曾說，一個企業經受過金融危機的考驗才能強大起來，一個監管機構經歷過金融危機的洗禮才能應對下一場更嚴峻的金融危機。④經過2008年金融危機洗禮的美聯儲，在金融監管法案改革后變得成熟，也為我國探索完善中央銀行的監管職能給予諸多啟示。

（作者為西南政法大學民商法學院博士研究生）

【注釋】

①黃庭：“從美國傘型監管體制看我國金融監管體制發展方向”，《西部論壇》，2004年第67期，第87～90頁。

②巫文勇，張慧萍：“從美聯儲角色定位看美國金融監管制度改革”，《理論探索》，2009年第6期，第79～90頁。

③馬平：“影子銀行風險監管問題與對策”，《人民論壇》，2014年第464期，第76～78頁。

④郎咸平：《郎咸平說：誰都逃不掉的金融危機》，北京：東方出版社，2008年，第3～4頁

責編 /于巖（實習）