南開大學周恩來政府管理學院教授　孫曉春

【摘要】社會治理之所以成為近年來學界共同關注的主題，主要是因為治理方式的轉變是中國社會從傳統走向現代的重要環節，同時，也是由于轉型時期中國社會治理現代化的迫切需要。與社會治理方面的理論研究相比，中共十八大以來，我們國家社會治理實踐過程中的努力也同樣富有意義。關于社會治理實踐，最引人關注的無疑是反腐風潮與廉政建設所取得的成就。

【關鍵詞】社會治理　治理創新　社會治理研究

【中圖分類號】C91 【文獻標識碼】A

自中共中央十八屆三中全會提出進一步深化改革，“推進國家治理體系和治理能力現代化”這一戰略任務以后，社會治理以及社會治理創新便一直是人們共同關注的主題。幾年來，學界許多研究者就社會治理問題做了廣泛深入且有益的理論探索，治理實踐過程中的改革創新也在不斷推進。但與此同時，我們也應該看到，按照“國家治理體系和治理能力現代化”的目標，當下中國的社會治理體制創新還遠未達到應有的標準，理論研究也存在著許多不盡人意之處，總之，在實現社會治理現代化方面我們還有很長的路要走。那么，我們國家的社會治理還存在什么問題，社會治理創新更應該從哪些方面著力，則是有待進一步解決的問題。

學術視域下的社會治理

近年來，社會治理以及社會治理創新，一直是學術界討論的熱點，參與者既有政治學、社會學界的學者，也有公共管理和經濟學界的專家，研究論文可謂汗牛充棟。據筆者的觀察，討論主要集中在社會治理的內涵、主體，社會治理與國家治理的關系以及社會治理創新的路徑等幾個方面。這幾方面雖然遠不能說是近年來社會治理研究的全部，但至少是其中最為核心的內容。

實際上，社會治理以及社會治理創新在我國并不是一個新話題，早在2004年6月，中共中央十六屆四中全會就提出，要“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新”，到了2007年黨的十七大報告中又進一步明確指出，要“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”。十八屆三中全會決議則用社會治理的概念替代了原有的“社會管理”。學界普遍認為從社會管理到社會治理，不只是一字之差，而是很有深意。一般說來，原來人們所說的社會管理，英文為 public administration 或 social administration，而與社會治理相對應的英語概念則是“social governance”。“治理”，亦即 governance，是新公共管理理論的重要概念，在新公共管理理論中，治理主體是多元的，它不僅是國家管理機構，而且也包括個人以及各種公共的和私人的機構，因此，治理不是一項活動，而是一個過程，治理不是以支配為基礎，而是以各種治理結構之間的協商和互動為基礎。簡言之，社會治理就是由多元的治理主體通過協商與互動的方式，對于與其利益攸關的社會事務做出共同決定并采取一致行動，從而實現社會生活的正常運轉，滿足人們的基本需要的過程。

早在十八大之前，當“社會管理”的概念還在流行的時候，學界也大都是用新公共管理理論對之加以解釋，至于時下常常引述的委托代理理論、公共選擇理論、流程再造理論，早在多年以前也已經在社會管理創新研究中運用過。所以，現今學界討論的社會治理與以往的社會管理實際是同一個問題，只不過概念有所不同罷了。

近來人們所討論的社會治理，主要有兩方面意義。首先，就主導的方面來說，社會治理強調的是對社會的有效管理，也正是出于這方面考慮，我們才說要建立現代治理體系和實現治理能力的現代化。無論人們對“社會治理”或者英語中的 social governance 的概念作何種解釋，都無法改變這一概念本身所具有的社會語言學意義。其次，所謂“社會治理”，是現代的社會治理，它意味著從傳統的治理方式向現代治理方式的轉變。在這一意義上，近年來學界對于社會治理概念、內涵的辨析，同樣有著重要的意義，它清晰地說明了現代社會治理與傳統社會治理之間的差異，并且為“治理”的概念加入了現代的內涵。

社會治理之所以成為近年來學界共同關注的主題，主要是因為治理方式的轉變是中國社會從傳統走向現代的重要環節，同時，也是由于轉型時期中國社會治理現代化的迫切需要。這一主題自身的特點所致，只要關注這一主題，不論其來自于哪一個學科領域，政治學還是社會學，管理學還是經濟學甚至歷史學，都將面對這樣一些共同的問題：國家與社會關系如何，國家治理、政府治理與社會治理的關系如何，應該如何發揮個人與非政府組織在社會治理中的作用，黨的領導在社會治理創新過程中的意義，政府職能轉換與社會治理創新之間的關系，諸如此類的問題足可列出一份長長的清單。可以肯定地說，學界對于這些問題的討論是富有建設性的，當代中國社會治理創新的最為真實的推動力量也正是來源于斯。

在任何時候，學術界對于某一社會主題的關注和討論，都離不開相應的思想資源。從近年來國內學術界有關社會治理問題的討論情況來看，其中最主要的思想資源無疑是新公共管理理論。雖然善政與善治也是中國古代大多數思想家的道德追求，但確實地說，中國傳統政治思想對于當代中國社會的治理創新究竟具有什么樣的借鑒意義，卻是一個說不清的問題。于是，用新公共管理理論來詮釋當代中國社會治理創新就是順理成章的事情。雖然新公共管理理論有助于我們對現代社會治理形成深刻的理解，但與此同時，也存有一些值得思考的問題，主要表現在以下方面：

首先，學界同仁在引進新公共管理理論，并且用來詮釋當代中國社會治理的時候，大都不約而同地忽略了新公共管理理論賴以依托的社會背景。近代來，許多學者撰寫的有關公共管理的論著，包括一些博士研究生撰寫的相關主題的學位論文，常常說到，20世紀80年代以來興起于英美等西方國家的新公共管理理論，是一種新的公共行政理論和管理模式，也是近年來西方規模空前的行政改革指導思想，這樣的表述在一些門戶網站上也很容易找到。在某種程度上說，新公共管理理論中的一些代表性理論觀點，弗里德曼和哈耶克的小政府理論、哈默和錢皮的流程再造理論，奧斯本和蓋勒布“重塑政府”的主張，確實富有新意。但是，這些不過是一種理論的存在，至于有哪一種理論真正地引發甚至指導了西方國家的“規模空前的行政改革”，甚至西方國家是否有過這樣的行政改革，都是有待證明的事情。據近幾十年來我們的所見所聞，英美等西方國家似乎并沒有發生過這種規模的行政體制改革。在邏輯上，以某幾個理論家提出的理論作為指導，對國家的行政體制進行改革，在當代西方國家似乎是不可思議的事情，更何況，在新公共管理理論內部，不同理論家的旨意也不盡相同。或者，這一說法本身便是很中國式的理解。

按照一些學者的理解，在新公共管理的層面上，社會治理是一個過程，社會治理創新也是從治理社會到社會治理的過程。這一說法無疑是正確的。但是，當人們把社會治理看作是過程的時候，卻忽略了一個至關重要的問題，那就是，在現實的社會生活中，任何過程都不可能是孤立發生的，至少要依賴于一定的制度環境。歐美學者所倡導的新公共管理，也同樣依賴于既定的社會安排。在已經建立起一整套現代政治、經濟制度的社會里，通過管理流程再造，可能會起到提高管理效能、消解社會矛盾、穩定社會秩序的作用。但是，對于轉型時期的當代中國，社會治理就不是簡單的過程問題。因為當下中國社會的具體國情是，我們沒有西方國家那樣充分發育的非政府組織和私人機構，政府與市場、國家與社會、政府與公民之間的關系尚在調適之中，大眾參與機制也在建設之中，現代社會治理不可或缺的多元主體在事實上并沒有很好地發育起來，這在過程環節上是無法解決的。如此看來，舶來的新公共管理理論在我們這里頗有不接地氣的感覺。

其次，有關社會治理問題的討論，有著太多的秩序與效率的關注。20世紀80年代以來興起的新公共管理理論，其理論基礎是現代經濟學，主張在政府各級公共部門廣泛采用私營部門成功的管理方法和競爭機制，從而實現富有成效的管理。新公共管理理論在這一點上似乎也是對的，這是因為，在任何時候、任何社會條件下，效率都是管理的生命線，出于同樣的道理，高質量的社會生活也不可能在治理失效的情境下實現。或許是受到新公共管理理論的影響，近年來國內學界有關社會治理的討論中，也大多把注意力集中在如何提高管理結構的效能上（如此說法只是據筆者所見的研究論著而言）。我們所說的社會治理能力現代化，主要的著眼點也是治理結構的效能。就當下中國的具體國情而言，如何提高治理能力，如何使社會治理更有效率，如何評估治理結構的效能，特別是我們社會中最主要的治理結構—政府的管理績效，是最能被各方喜歡的話題。于是，便有了各種各樣的績效評估標準、方法，各種各樣的管理模型和管理技術，所有這些的目標指向都是效率。

就社會治理而言，治理結構的效能，特別是最主要的社會治理結構，政府的效能至關重要。實際上，無論人們對公民個人以及非政府組織的治理參與有著何種期望，必須承認的是，政府對社會的有效治理仍然是現代社會治理的核心，現實生活所必須的秩序、公眾的安全感都來自于高效、可靠的政府管理。但是，當更多地用效率的觀點理解社會治理、評估政府績效的時候，一個重要的事實卻在有意無意間被忽略了，那就是，對于社會政治結構來說，最重要的效能就是維護社會公正。現代社會治理的基本精神，在于社會管理結構能夠恰當地運用手中的權力，使社會成員的切身利益受到充分尊重，使每一個社會成員都受到公平對待。這是時下所說的管理效能以及績效評估所以有意義的前提。離開了這一前提，社會治理也就失去了真實的意義。