以創新社區治理打通服務居民的“最后一公里”

著眼于現實問題，“十三五”社區服務體系規劃應緊緊圍繞依法治國、全面正確履行政府職能和社會治理體制創新，推進社區自治，完善社區服務體系和培育社區社會組織，處理好法治和自治、政府與社會、治理與培育的關系，并將其作為推進“十三五”時期社區建設工作的三個著力點。

緊緊圍繞依法治國推進社區自治，正確處理法治和自治的關系

首先，要相信社區居民能夠依法管理好社區事務。一是治理社區必須依靠社區居民。依照《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，社區實行自我管理、自我服務、自我教育、自我監督。二是社區建設既是自治過程，也是法治過程。自治過程就是要給居民更大空間參與自治，處理好自身事務；法治過程就是居民要守法，地方和基層政府要依法把本該屬于居民的權力還給居民，指導居民用好法律，在法律的框架內自治。三是社區治理機制的形成有一個過程，它需要個人堅守對集體的責任，需要完善的制度和健全的機構。每個人堅守社會規范，把日常的小事做好，才會逐漸把社會和國家的大事做好，這也是基層社會治理創新的真諦。

其次，依法建立政府對于社區公共事務的準入制度。機關事業單位過多介入社區事務是“十二五”時期各界較為關注的問題。近年來，安徽省在破解這個問題上進行了一定的探索。安徽省在全省制訂如下規定：政府機構、企事業單位、社會組織和其他有關部門若進入社區開展服務活動，必須按照管理權限，由同級社區建設工作領導小組審核、批準、管理。社區公共服務事項準入范圍包括就業、救助、養老、衛生計生、文體、安全等六類服務。安徽省實行社區準入制度后，凡屬社區自治的事務，交由社區居委會自主管理；凡屬有關政府事業單位職責范圍的工作任務，不得隨意下放居委會；未經批準的事務，居委會有權拒絕。機關事業單位經審批進入社區開展服務，要按“權隨責走、費隨事轉”原則，嚴格落實人員、經費等。進入社區的事項由社區統一管理。

最后，在社區自治中始終堅持通過法治來規范各行為主體。一是發揮鄉規民約在社區社會治理中的積極作用。“十三五”時期，社區建設要深入開展多層次多形式法治創建活動，深化基層組織和部門、行業依法治理，支持各類社會主體自我約束、自我管理。二是社區在個人成長過程中發揮不可替代的作用。社區的任務之一就是宣傳憲法、法律、法規和國家的政策，維護居民的合法權益，教育居民履行依法應盡的義務。

完善社區服務體系，正確處理政府與社會的關系

首先，進一步明確社區事務是地方政府公共事務的意識。一是在政府全面履行職能的過程中加強社區建設，要求中央政府把直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放由地方和基層政府管理。但是在落實的同時要注意，在這里，下放給地方政府是一回事，地方政府如何交給基層社區管理又是一回事。中央政府把微觀事務交給地方和基層政府，基于事權和財政責任統一的原則，要把責任權力全部轉移，避免事權下放、財權不放、形成權力真空的局面。地方和基層政府交給市場和社會則是基于公共服務和社會治理的特點、類型等去制定具體可行的實施細則。二是加快推進適合地方發展需要的人事制度改革。“十三五”時期，要適應基層社會治理和公共服務的需要，加大人事制度改革力度，不搞“上下一般粗”的體制機制。

其次，鼓勵地方政府立足現實，大膽探索社區發展。“十二五”規劃實施以來，國家發展改革委有關部門針對公共服務設施如何才能跟城鎮化特別是城鎮人口數量保持一致、外來農民工如何通過申請租房落戶并獲得公共服務、如何發揮社區社會組織在村民生活方式轉變過程中的作用等問題，分別在西安、天津、鄭州、常熟等地以推動社區公共服務設施建設、小城鎮公共服務設施建設、教育發展、社區社會組織培育、政府部門與社會組織合作等為重點，出臺了綜合配套政策，進行了一系列試驗，取得顯著成效。“十三五”時期，應當在更大范圍內鼓勵和支持地方政府因地制宜，大膽創新。

最后，社區服務體系建設要與人民的“微生活”有機結合。基層社會對公共服務有巨大需求。從城鄉居民社區服務需求的比較研究可看出，城鎮居民的服務需求依次是家政、就業、養老、青少年教育、低收入家庭服務，而農村依次是養老、文體生活、青少年教育、低收入家庭和殘疾人服務。這些都意味著，地方政府需要根據各地實際，具體制定符合本地實際的政策。

圍繞社會治理體制創新培育社區社會組織，協調好治理與培育的關系

首先，通過處理微觀事務來化解可能影響全局的矛盾和問題。一是越來越多的問題發生在地方。近年來發生的各類群體事件和社會事件，并不是社會深層矛盾的直接爆發，而是通過一系列家庭矛盾、社區關系和人際關系的惡化爆發出來的。如何使各方面都滿意，需要從微觀層面上加以思考和解決。二是要建立以居民滿意度為核心的第三方社區工作評價體系。應借鑒國際經驗，建立起一套能夠準確對居民滿意度進行測量的指標體系和評價標準，并由第三方機構進行評估，及時發現問題，改進工作，引導地方政府逐步實現職能轉變和機構改革，以適應社區建設工作的需要。

其次，通過創新社會組織體制機制提升社區服務質量。一是從社區需要出發培育社會組織。如北京西城區2013年底成立西城區菜籃子聯合會，共有42家會員單位參與。會員不僅包括蔬菜銷售商，還有天津、河北、內蒙古等外省市和自治區的農業企業。依托聯合會、外省市和自治區的農業企業，把全國各地的優質農產品引入西城區，使社區居民享受到了價廉物美的蔬菜瓜果。二是對社會組織的培育與監管并舉。加強社會組織立法，規范和引導各類社會組織健康發展。

最后，發揮社會工作者的作用。社會工作者通過小組、個案和社區工作方法參與社區建設是新時期社區工作的重要內容。比如，北京密云區建立了由一名專業社會工作者對接一個或多個社區社會組織，負責指導社會工作項目的工作模式，實現了資源互動、優勢互補的發展目標，他們在沿湖、花園東和果園里3個試點社區，聯合社會組織和專業社會工作者，在醫療衛生、養老服務等7個領域建立了12個服務項目。對此類試驗要進一步跟蹤、評估和參考。

（本文作者為國家行政學院決策咨詢部副主任、教授）