【摘要】黨的十八屆三中全會將混合所有制經濟作為國有企業改革的重要方向。混合所有制改革要求國有股權比例下降，但股權比例下降必須改善治理結構才能使得企業效率提高。文章通過對國有企業效率低下的原因進行分析，解釋了混合所有制改革是提高企業效率的機制，最后對實施改革的方案提出了建議。
【關鍵詞】混合所有制 國有企業 改革 公司治理
【中圖分類號】F276.6 【文獻標識碼】A
中國對國企的改革始于1977年到1978年政府的放權讓利。此后的1982年施行的承包制和租賃制，再到20世紀90年代后國家對國有企業進行了抓大放小的大規模改制，以及2003年后對國有企業進行大規模的股份制改造和上市，都是以提高國企效率為主要目的的改革。效率問題是國企問題的核心，效率低下是國企被社會所詬病的主要原因，使得民眾和學界對國企存在的合理性產生了一定的質疑。
國有企業改革分為兩種方式進行：一是不觸及所有制的改革，如放權讓利、承包等，其優點是見效快、改革的效果不確定性低，缺點是無法解決國有企業效率低下的根本原因；二是對所有權進行改革，如向民營資本或管理層出售國企，使其成為私有的企業，這種方式解決了企業效率較低的根本原因，但缺點是具有很大的不確定性。而混合所有制改革既對所有權進行改革，解決國企效率低的根本問題，又能避免改革的不確定性和劇烈變化帶來的負面效應。黨的十八屆三中全會提出，“積極發展混合所有制經濟，國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟，是基本經濟制度的重要實現形式”。在進行混合所有制改革的實踐中，構建合理的公司治理結構是一個重要問題，是通過混改實現效率提升的核心。本文試圖從公司治理的視角，為混合所有制企業的股權結構和治理設計提供一些分析問題的方法和方案設計的邏輯線索。
國有企業效率問題及其公司治理角度解釋
通過國有企業改革提高效率的方式很多，包括控制權改革、分配制度改革、所有制改革等，所有權是分配權和控制權的基礎，因此其中所有制改革是核心。但是由于意識形態的障礙和實用主義的傾向，中國國有企業的所有制改革進展緩慢。1977年到1978年間，政府開始有限度地允許市場交易和計件工資，允許在完成計劃任務的前提下自主生產，留存利潤用于擴大生產和發放獎金。通過向企業管理人員進行控制權和分配權的授權，在提高企業積極性方面取得了良好的效果，不過問題是擁有企業所有權的國家卻放棄絕大部分的剩余分配權。國家財政收入從1979年到1982年一直徘徊不前，1982年的承包制和租賃制同樣有上述問題。20世紀90年代后，由于非國有制經濟的崛起，國有企業虧損面上升。1993年之后，國家決定強化國有企業的預算約束，不再對國有企業的虧損進行補貼，相當多的中小型國有企業被出售給企業內部人。同時，為了讓國有企業脫困，有條件的國有企業逐步在中國大陸和海外市場的證券市場上市，但是由于國有法人股不能上市流通，與真正的股份制公司相去甚遠。2003年黨的十六屆三中全會提出了國有企業要大力發展混合所有制經濟，實現投資主體多元化，使股份制成為公有制的主要實現形式。但是，隨后的國有企業改革重點放在了企業股份制改造和上市方面，所有的改革都是在不改變國有股東絕對控股權的前提下進行的，改造后的國有企業存在著一股獨大的問題。有學者認為，從國有企業改革過去的歷史來看，所有制改革是被動的，控制權改革和分配權改革也因缺乏所有制改革的依托不夠徹底，因此，國有企業效率問題依然存在。①
國企效率較低的原因是多方面的，解決效率問題主要依靠建立現代企業制度，而現代企業制度的核心和基礎是公司治理。過去的國企改革之所以沒有充分解決效率問題，就是因為過于注重改革的實用性而沒有觸及效率低下的根本原因，即國有企業不合理的公司治理結構。著名經濟學家吳敬璉認為，公司治理結構是指由所有者、董事會和高級經理人員三者組成的一種組織結構，要完善公司治理機構，就要明確劃分股東、董事會、高級管理人員各自的權利、責任和利益，從而形成三者之間的關系。只有三者都為了所有的利益攸關方這個整體積極的作為，企業才能取得良好的績效。但是，股東和董事會權利是以股權為基礎的，這三者的利益部分甚至絕大部分來自于股權的收益，因此完善公司治理結構需要以股權結構調整為基礎。實行混合所有制之所以可以提高國有企業的績效，就是因為實行混合所有制可以改變股權結構，使各個利益攸關方的責任、權利和利益更加平衡，從而使得股東和董事會能夠更加積極的發揮自己的作用。
混合所有制企業的股權結構影響著企業績效顯著。田利輝通過對中國上市公司的績效研究表明②，混合所有制企業的績效與國家股權比例成U型關系。股份制上市公司績效隨著國家股權的比例先下降，超過一定值后隨著國家股權的比例上升，極值點為30%左右，也就是普遍認為相對控股的持股比例。田利輝對這一現象解釋道，一方面政府官員的政治干預會降低企業價值，另一方面相對于民營企業，政府更加傾向于其持股的企業實行微妙的政策傾斜和特殊的優惠政策。張曙光認為③，國有企業的這種利潤不能作為其真實績效的評價標準，因為國有企業利潤中包含了租金的因素，即國有企業通過以遠低于市場價格獲得要素所帶來的經濟收益。國有企業所獲得的利潤在充分考慮資源要素的公允價值后遠低于民營企業。中國的經驗表明，國有股比例與公司的排除租金因素的公司績效呈負相關關系。
當然，降低國有股比例并不必然帶來混合所有制公司績效提高，我們必須認識國有股權和公司績效的作用關系，才能有效設計混合所有制改革的方案，達到提高公司績效和使國有資本增值的目標。混合所有制之所以可以有效提高國有企業的效率，是因為混合所有制可以解決國企效率低的兩個方面問題：一方面是國有股權的所有人虛置，滋生了各種尋租行為和不作為行為。就所有權虛置而言，國有企業的最終所有人為全體公民，但是這種所有權經過層層的代理，使得人民失去了行使所有權所賦予的控制和監督等職能的能力。國資委直接行使國有資產所有權，但這種代理的所有權給國資委帶來的只有監管的責任，沒有剩余分配權，沒有獲得資本利得的權利，不承擔國有企業經營低效或者虧損帶來的財務損失。國有企業長長的委托代理鏈上，各個層次控制權遠遠大于現金流分配權，容易滋生通過控制權謀取個人利益的尋租行為或者不作為行為。
