績效評估是中國城市治理創新的一個重要領域。作為一種管理工具，績效評估對于強化行政部門的責任意識，提升政府回應性和服務效率，促使政府部門貼近基層、貼近群眾具有重要作用。近年來，在住建部的推動下，中國很多城市通過建設網格化管理系統，形成了中國特色的城市治理績效評估模式。進入21世紀以來，美國很多城市也在利用信息技術，構建基于市政熱線的部門績效評估系統。這里選取北京市朝陽區網格化管理系統和美國巴爾第摩市CitiStat系統為案例，通過對兩者的運作機制和實際效果進行對比分析，提出完善我國城市治理績效評估的制度安排。

城市治理績效評估的價值導向

城市治理績效評估基于“不測評就無以改進”的理念，通過績效測量和評價促使各部門提升組織績效、增強公共責任意識、改進資源配置、加強過程控制。從價值定位看，政府績效評估存在內部控制和外部責任兩種導向。內部控制導向以提升執行力為核心關注，它在行政系統內部簽署績效合同，通過自上而下的途徑開展績效測量和考評，促使各部門及官員改進工作，提升執行效率和公共服務質量。早期的政府績效評估普遍注重內部控制，績效評估成為上級控制下級的一種工具。

外部責任導向以提升社會滿意度為訴求，它凸顯了政府的社會責任，反映了政府與社會互動的價值取向。

20世紀90年代以來，隨著“顧客導向、質量為本”成為行政改革的主題，西方城市治理在注重內部控制的同時，更加強調公眾參與，凸顯外部責任對政府部門的約束。在外部責任導向下，城市治理績效評估以公眾滿意度為第一目標，而行政效率則是第二位的，因為效率只有在滿足公眾需求時才有意義。外部責任導向的績效評估主要通過民意調查、用戶調查、市民投訴等方式進行績效測量。

城市治理績效評估的典型案例

為提高城市治理水平，北京市2004年開始探索建設網格化管理系統，通過劃分單元網格并配置專門的監督員隊伍，強化對行政部門履行職責不到位的監督力度。2005年，住建部在全國范圍內推廣網格化管理模式，北京市也將這一管理創新推廣到整個城區。目前，城六區和近郊區已全面建成網格化管理系統。這里以北京市朝陽區網格化管理系統為案例，并與美國巴爾第摩市CitiStat系統進行比較分析。

北京市朝陽區網格化管理系統

北京市網格化管理系統由各區分別建設和運行。朝陽區轄區面積470平方公里，現有常住人口392萬人，是北京市城六區中面積最大、人口最多的行政區，也是北京國際化程度最高的城區。2005年，朝陽區開始建設網格化管理系統。它依據監督權與執法權相分離的原則，設立專門的監督指揮中心，負責對城市運行出現的問題進行立案監督，根據立案量和處置情況對各部門進行績效評估。

網格化管理系統的構成要素主要有四點：一是單元網格。單元網格是網格化管理的最小空間單位。它一般以社區為基礎，將城區劃分為若干個邊界清晰的空間單元。每個監督員負責巡邏幾個單元網格，從而保證城市運行監管不留死角。二是監督員。監督員負責在單元網格內巡邏，一旦發現市政設施、公共服務和社會治理存在問題，立即用專門配置的手機向監督指揮中心上報問題信息。截至2014年底，朝陽區城市管理監督指揮中心聘有1400多名專職監督員。三是非緊急救助熱線。為方便公眾參與，朝陽區對工商、市政、房管等多個部門的熱線電話進行整合，設置了統一的“96105”非緊急救助政府熱線。當市民發現問題、提出投訴或服務請求時，可撥打政府熱線。該熱線呼叫中心聘有160名工作人員，可同時接通多個熱線呼叫。四是監督指揮中心。監督指揮中心獨立于各職能部門之外，專門負責管理監督員和“96105”非緊急救助熱線，依據問題信息對各部門履行職責進行監督，并定期開展績效評價，促使各部門履行法定職責。

在傳統城市管理模式下，各部門既是公共服務供給的管理者，也是自身績效的評價者。由于缺少獨立的績效評估機制，各部門對現存問題的責任意識較差，不能及時回應公眾訴求。網格化管理通過設置專門的監督指揮中心，為獨立開展績效評估提供了組織保證。

網格化管理系統的成效

首先，網格化管理系統可以及時發現城市治理存在的問題。發現問題是改進管理的前提，發現不了問題信息，改進管理就難以落到實處。網格化管理系統依靠監督員巡查和熱線電話獲取問題信息。2014年，朝陽區網格化管理系統共立案各類城市問題145.1萬件，其中監督員上報問題約占93%，熱線電話投訴約占7%。

其次，網格化管理系統強化了常態監督力度，并對各部門實施績效評價。在對監督員和政府熱線反映的問題信息進行確認后，監督指揮中心立即啟動問題立案，并將信息反饋給相關責任部門，要求按照績效承諾進行處置，并根據立案量和處置結果開展部門績效評估。通過開展網格化管理，朝陽區顯著強化了對新增違章建筑、噪聲擾民、暴露垃圾、非法小廣告、道路破損、機動車亂停放、非法游商、黑車拉客等問題的立案查處力度。

最后，網格化管理系統提升了部門回應性和行政效率。常態監督和績效評價既強化了各部門的責任意識，也為部門改進績效提供了激勵機制。根據績效評估結果，區政府可快速識別哪些部門處于低效狀態，從而優化資源配置，并啟動問責機制。

巴爾第摩市CitiStat績效評估系統

近年來，美國城市也在利用信息技術，構建基于熱線電話的公共服務績效評估系統。這里以馬里蘭州巴爾第摩市于2000年創建的CitiStat系統為例。CitiStat是一種以問題信息為驅動的追蹤監管、績效評價和決策分析系統，目的在于及時發現問題，促使相關部門快速采取行動。CitiStat由城市（City）與統計（Statistics）兩個單詞組合而成，它主要通過非緊急救助熱線電話收集城市運行的問題信息，同時也要求各部門提交績效數據。在每兩周召開一次的市政績效會議上，市長與各部門負責人一起參會。市長通過績效數據識別哪些領域處于低效狀態，并尋求改進對策。由于顯著地提升了市政服務的質量和效率，2004年，該系統被哈佛大學肯尼迪政府學院授予美國地方政府管理創新獎。

CitiStat系統的構成要素主要包括以下內容：一是熱線電話。除“911”緊急呼叫熱線外，巴爾第摩市設有統一的“311”非緊急救助熱線，專門負責受理市民投訴和提出公共服務需求。二是評估機構。巴爾第摩市設有專門的CitiStat辦公室。2000年該系統剛啟動時，績效管理辦公室聘用了1名主任和8名工作人員。在此后的運行中，該機構雇員一直穩定在6-8人之間，其中絕大多數是數據分析人員。三是績效數據。在CitiStat系統運作初期，CitiStat辦公室主要依賴于部門提交的數據進行績效管理，例如根據雇員和財政數據分析部門績效狀況。CitiStat系統實施六年以后，該系統轉而主要依靠非緊急救助熱線獲取市民的投訴和需求信息。四是績效會議。巴爾第摩市每隔兩周召開一次市政績效會議，市長和各部門負責人均參加會議，一起討論績效數據。如果某部門績效較差，其負責人要當場接受質詢，并做出績效承諾。在兩周后的會議上，將追蹤相關數據，并與過去的績效數據進行比較，以檢驗相關部門是否采取有效行動，以及績效改進狀況。CitiStat系統通過持續的問題信息集成和績效數據分析，使市長和各部門負責人可掌握城市治理的總體狀況，同時也形成了追蹤問責機制，促使各部門必須關注市民需求及變化情況，不斷改進公共服務。

CitiStat系統的實際成效

首先，提升了部門回應性和公共服務效率。在該系統建立之前，巴爾第摩市政府雇員缺勤嚴重、市政部門反應遲緩、政府預算赤字嚴重、犯罪率居高不下。CitiStat系統運行以后，該市明顯縮短了垃圾收集、積雪清理、市民投訴和需求的回應時間。該系統還有效地降低了犯罪率。2000年，巴爾第摩市的暴力犯罪率在全美30個最大城市中位居第二。該系統實施三年以后，犯罪率降低了14個百分點，下降率在全美主要城市中排名第一。

其次，節約了大量財政支出。該系統實施的第一年，巴爾第摩市就節約了1300多萬美元經費。具體包括：減少加班費600萬美元，減少項目行動費102萬美元，減少事故損失費123萬美元，減少運行費用131萬美元，同時增加財政收入364萬美元。從2000年到2007年，在七年時間里，該系統共節約了3.5億美元財政支出，消除了長期存在的預算赤字，財產稅稅率也降低到過去30年的最低水平。

最后，該系統的運行成本很低。CitiStat系統使用有限的管理軟件和小規模的工作團隊，主要負責績效數據分析，以監督各部門的執行情況。該系統建設總計花費了28.5萬美元，每年運行成本約40萬美元，主要用于支付人員工資。

由于成效顯著，近年來美國很多大城市都在借鑒巴爾第摩市的經驗，建立各自的績效評估系統。例如，紐約市建立了CPR系統，亞特蘭大市建立了ALTStat系統，舊金山市建立了SFStat系統，羅德島州普羅維登斯市實施了ProvStat系統，密蘇里州圣路易斯市開發了CitiView系統，紐約州錫拉丘茲市（雪城）建立了SyraStat系統，華盛頓州金縣（King County）實施了KingStat系統，佛羅里達州棕櫚灣創立了PalmStat系統。