地方財政能力建設的新舉措
央地財政關系是現代國家最根本的治理結構之一,具有牽一發而動全身的作用,對其改革需要進行頂層設計,統籌謀劃、協調推進,合理劃分財政收支,有效調動中央和地方兩方面積極性。
要堅持統分結合,以統為主的原則。近年來,人們常常以美國為代表的聯邦制國家為藍本,認為央地財政關系應該遵循財權和事權對稱的原則,大力向地方分權。改革開放以來,為了打破計劃經濟體制時期中央高度集權、統收統支的財政體制,沿著放權讓利的路徑,增強地方財權,極大地調動了地方積極性。但是,其也導致了地方政府亂收費、亂攤派,推行土地財政等一系列問題,加重了社會負擔,嚴重損害了民眾利益,這些亂象側面反證了對地方政府下放財權需謹慎。聯邦制國家央地之間實行徹底的分權,各自獨立性強,州級可自定本州憲法,政府財權相對獨立、完整。我國是單一制國家,央地財政始終都應堅持統一領導、分級管理的原則,統分結合,以統為主。新一輪央地關系的改革,實際上也是強調地方財政建設的新方案應該由中央統一部署,對地方先行先試的創新探索也應該由中央及時授權,扭轉長期以來地方政府各自為政、權責不清、人治亂權的局面。
堅持稅費改革聯動,完善分稅制。1994年開始實行的分稅制財政體制有兩個特點:一是在劃分央地稅種時忽視了稅基的流動性,企業所得稅、增值稅、營業稅等都是稅基流動性很強的主體稅種,稅基的流動性會導致稅收和稅源背離的情況。我國東部沿海發達地區稅收政策優惠形成“稅收洼地”,其結果是加劇了地區之間財政收入能力的嚴重失衡,割裂了全國市場的統一性;二是分稅制“非”“稅”不分,分稅制僅僅就當時既有的稅種在央地之間劃分,不考慮非稅收入的劃分,地方組織的非稅收入不納入央地財政體制進行分配,這就大大刺激了地方政府在分稅制之外巧立名目、亂收亂罰、大力組織非稅收入的主動性。由于地方大規模非稅收入的存在,地方財政對中央財政的依賴度大大降低,表面上看似地方財政能力得到了增強,但實際上是嚴重擾亂了財政分配秩序。
未來的央地財政體制改革思路應該是綜合設計,基本思路如下:一是稅費改革聯動,大力推進費改稅;二是優化稅制結構,加大直接稅比重;三是清理稅收優惠,維護全國統一稅制的嚴肅性;四是對所有流動性稅基的稅收實行央地分享,二者水漲船高;五是改革稅制,以分成稅收為主、地方專稅結合構建多稅種支撐的地方稅體系;六是以全口徑預算收入為基礎劃分央地收入,基本維持央地現有收入格局大體不變。
增加中央支出,優化轉移支付制度。目前,在一般公共預算的盤子中,中央收入占比遠遠高于支出占比,而地方財政卻是支出占比相對更高,地方政府高度依賴中央轉移支付,其結果是收入上移、支出下沉,大量資金在上下級之間“雙向流動”,迫使地方不得不“跑部前進”。新一輪的央地財政體制改革應該調整中央政府和地方政府支出責任,適當增加中央政府的支出責任,將中央支出占比提高到35%左右,中央可通過安排轉移支付將部分事權支出責任委托地方承擔,使得事權和支出責任相互匹配,保障市場更加統一、公平以及基本公共服務全國范圍內的均等化。
(作者為中南財經政法大學財政稅務學院教授)