【摘要】切斯特·巴納德是系統理論組織的創始者，也是現代管理理論的奠基者，被譽為現代管理之父。巴納德認為協作系統理論是行政管理思想的起點。近年來，中國積極探索如何提高政府管理，但是由于相關理論的匱乏與不足，遇到了一些困境。對此，重新回顧和深入思考巴納德的協作系統理論，對當今我國政府的行政管理具有較強的現實性、針對性和指導性。
【關鍵詞】巴納德 協作系統理論 政府行政管理
【中圖分類號】D035 【文獻標識碼】A
切斯特·巴納德（Chester I. Barnard，1886~1961），美國著名管理理論家，不僅是系統理論組織的創始者，巴納德的協作系統理論也是現代管理理論的奠基者，被譽為現代管理之父。在管理思想發展歷程中具有里程碑式的意義，對于今天的管理實踐仍然具有重要的指導意義。協作系統理論是行政管理思想的起點。協作系統理論對改進行政管理，營造服務型政府有著更為重要的意義。
巴納德的協作系統理論
協作系統的涵義。巴納德在其著作《經理人員的職能》一書中對合作效應進行了分析與論證。在該書中，巴納德將組織看作是一個合作系統，他認為，組織要具備合作效應必須實現內部的溝通，而組織內部進行溝通的驅動力并非來自這一組織的上層權威，而是來自于組織的下層。組織的這種溝通與協作不僅與領導人的能力有密切關系，而且領導人的能力在組織中還處于核心地位。巴納德認為，協作系統是為了實現明確目標的物質、生物、個人及社會各要素的結合體。協作系統因其種類因素及成因的不同，呈現出多樣化。
為了更好的研究協作系統，巴納德將個人因素、社會因素以及物質因素等經常變化、難以確定的要素從協調系統中排出。在限定變量的情況下，巴納德從協作的角度對組織作出了定義，即由兩個及兩個以上的人通過協作而實現有序運行的協作系統稱為組織，組織在協作系統中處于核心地位，組織的運轉是以共同的協作目的為出發點的，它賦予其他子系統以價值導向，并將各個子系統統一起來進行組織管理。在整個協作系統之中，組織的作用無所不在，因此，從這一角度來看，協作系統本身就是一個組織，在一定情境下，組織也就是一個協作系統。
協作系統的基礎。巴納德認為，人在協作系統中是處于主體地位的。因此，人性理論是組織進行協作的基礎，也正因為人的存在，組織才有存在的價值與意義，組織正是為了實現人的目的而存在的，它是人類有意識的活動結果。社會在不斷發展變化，面對新的情況與環境，人自身的調節能力使之在不同的環境下仍然能夠保持平衡與穩定。同時，在不斷調節自身與周圍環境關系的過程中，人還能夠總結自己的經驗，并依據經驗來指導當下的調節活動，從而不斷適應變化的自然、社會環境。巴納德根據人的這種特性而把人看作是協作系統的起點。在《經理人員的職能》的序言中，他提到，人性在教育組織或政治組織這些非經濟組織中有著極為重要的影響，而在企業這樣的經濟組織中，除了經濟因素外，興趣、動機以及過程這樣的非經濟因素也會對其產生重要影響，從企業組織的董事會到基層的員工，這些非經濟因素都會對其行為選擇發揮極大的作用。
在巴納德的組織理論中，組織中的個人是一個不斷通過協作體系而達到自我實現的個人，而不僅僅是作為個人本身。人只有與他人相互關聯、協作才能發揮其機能，而相互關聯這一行為又受到個人的動機、行為、選擇能力、心理因素等要素的影響，因而協作系統本身也將會受這些人性因素的影響。
從巴納德協作系統理論看政府行政管理
自20世紀80年代以來，我國經歷了1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年的7次行政管理體制改革，審視政府機構和政府人員的管理實踐，不難發現巴納德的協作系統理論對行政管理實踐起到的借鑒與啟示作用。
要樹立以人為本的政府行政理念。巴納德從社會心理學的角度，對人的目的、行為、性質以及地位等之間的關系進行了深入而全面的分析，“人”也是巴納德協作理論研究的邏輯起點。人的需求與動機與組織協作系統的存在與發展是存在密切關系的，只有協作系統能夠不斷滿足組織中個體的需求，具有實現其動機的能力，組織協作系統才能夠持續運轉。
我國是人民民主專政的國家，政府與人民之間的關系，從本質上來說是一種政治契約或委托代理的關系，即人民委托政府來進行國家管理。政府只是我國人民代表大會的一個執行機構，而人民代表大會又是代表著人民的利益，是由公民選舉產生的，由此也可以說，廣大群眾是委托人民代表大會選出了政府。追根溯源，政府的權力是來自人民，政府是代理者，人民是委托方，人民授予政府權力，使之能夠管理國家公共事務，保障社會平穩運行。從本質上講，政府及其公職人員是人民的公仆，而非官本位思想中是人民的主人，政府的權力最終是要為人民服務，并為社會大多數人謀取福利，而非以權謀私。政府及其工作人員的一切行為都要以人民利益為中心，并追求公共利益的最大化。
按照巴納德的組織協作理論，政府作為一個組織，只有不斷滿足人民的需求，才具有存續的意義與可能，基于此，我國政府在執政過程中必須要樹立以人為本的理念，把為人民服務看作是政府工作的出發點與歸宿點，要意識到為廣大群眾提供公共服務才是政府的價值所在，這樣政府才能夠具有合法的存在性。政府是擔負著滿足社會大眾公共服務需求的協作組織，其在服務內容與服務時間上并不具有隨意性。人民群眾是政府權力的授予者，其決定著政府提供服務的內容、方式與時機。政府要踐行以人為本的服務理念，政府工作人員應將滿足人民的需求作為自身工作的出發點，牢記為人民服務的宗旨，要避免在工作中出現以領導人意志為轉移的現象；政府及其工作人員應該明確政府一切行為活動的最終目的是要為廣大人民群眾謀求更大的幸福，是要維護廣大人民群眾最根本的利益。
政府在具體的行政過程中要堅持以人為本的理念，需要做好以下幾個方面的工作：一是要堅持公正的原則，即政府工作人員在具體的行政行為中要以公正、公平的態度去對待每一位公民，不因為其地位和身份而有所偏頗，更不應該存有歧視、偏私和特權思想。
二是政府工作應該關注弱勢群體，要充分重視社會所存在的城鄉失衡、區域失衡、經濟失衡、社會失衡等現象，對落后地區與弱勢群體需要進行一定的政策傾斜與關注，在財政投入上應該加大對農村基礎公共服務和產品的供給，切實維護農民的利益。
三是要注意到政府的服務內容與方式是由人民決定的，而非由政府自身或某些官員決定的。政府工作要以人為本，就必須將人民的訴求作為自己工作的導向，在工作中從人民的角度出發，想其所想，急之所急。人民對政府工作的滿意與否也是衡量政府工作績效的重要標準。
四是政府在治理模式上要做到以顧客需求為導向，在政府行政過程中，政府工作人員應將人民看作是顧客，而自己是服務者，因此其應該按照顧客需求進行服務，顧客的滿意程度也是衡量政府公共服務質量的標準。
五是政府要實行信息公開制度，政府與人民群眾之間是委托代理的關系，因此作為真正享有權力的委托方其有權知道代理者的工作情況，因而人民也便有對政府工作的知情權，要落實人民的知情權，政府就需要公開工作信息，以便于人民進行及時的監督，并提出建議意見，這樣才能夠督促政府更好地為人民服務。
政府服務需要有合作意識。在協作系統的研究中，巴納德認為組織協作系統能夠存在與否也取決于這一系統是否能夠保持平衡，即協作系統內部與外部是否能夠保持平衡。協作的原則之一便是組織的付出與獲得能夠實現平衡，也就是說，組織為了實現目標而付出的與其成員所收獲的能夠相互平衡，這里涉及到一個組織的能率與有效性的概念，組織的能率即組織能否實現成員的意愿，有效性即組織能否實現其目標。一個組織如果能夠通過成員的共同努力而實現目標，那么就將有更多的資源進入組織并幫助成員去實現其加入組織的目的，而這也能夠繼續吸引成員為組織作出努力和貢獻，這就形成一個良性循環，組織也就能繼續發展下去。相反，如果成員在組織中雖然作出努力但并沒有獲得獎勵，即這一組織能率不足，那么個體也很難在組織中實現其目標，也就沒有動力繼續為組織作出貢獻，甚至會退出這一協作組織，那么這一組織最終會解散消失。
政府作為協作組織要想繼續存續下去，需要同時具備有效性和能率，因此其需要具有合作精神，這也就是要求各個行政主體在行政過程中能夠相互配合、協調，從而達成行政目標。政府要具有合作意識可以從以下幾個方面入手：首先，政府要有誠信意識，政府要想實現和公民的有效合作，互相信任是基礎。政府的大部分行政活動其實都是依賴于行政權威，而政府這種權威的獲得恰恰是因為公民個體與社會組織對政府有所認同，而社會大眾之所以認同政府行為又是因為政府具有一定的公信力，具有誠信意識，這樣公民才會信任政府，這樣也才能降低社會運行中存在的易變形和不確定性，公民也更愿意與政府進行合作，政府的治理也才會更加有效。
其次，政府在行政過程中要有平等的價值觀念。從委托代理角度看，政府與公民之間是代理與委托的關系，二者各有義務和權力，從契約理論角度看，公民與政府之間也是一種契約關系，因而二者地位上是平等的。公民向政府組織繳納了一定的稅務，而政府有責任為其提供公共產品和服務，政府在執政過程中應該具備這種平等價值觀念，明白其應該為公民提供優質的服務。
再次，政府需要樹立談判意識，即政府應該接受公民通過合法渠道與之進行談判的行為，當政府或者公職人員的行政行為侵犯公民合法權益時，公民有權和政府進行交涉和談判，這是解決公民與政府沖突的有效方式。
最后，政府應該有監督的價值理念，政府掌握著社會的大部分資源并利用公權力對之進行分配，要想保證政府及其公職人員行政的規范性，需要來自政府內部與外部的監督，只有這樣，才能及時發現并制止政府行政管理過程中出現的形式主義、官僚主義等不良行為。而政府作為人民權力的代理者，其需要保障公民知情權、表達權、參與權與監督權的落實。
政府要樹立合作意識，其在組織結構上也應該堅持合作的原則，這主要體現在兩個方面：一是組織之間的合作，我國原本的官僚體系較為嚴重，各個部門組織各自為政，強調專業化分工，但這不利于組織之間的合作與溝通，政府要打破這種格局，可以實行有關部門集中辦公的方式，例如可以設置政務辦公大廳、行政審批中心等機構。
二是管理者與被管理者之間的合作，在政府治理過程中，管理者與被管理者之間并沒有絕對的界限，被治理者可以參與政府的治理活動，而治理者本身也是被治理的對象，二者在治理體系中是一種合作的關系，也正因為此，我國的服務型政府應該是一種合作型的組織結構。在這種組織結構之下，政府的行政管理行為實質上是一種促進社會合作的行為，而合作的原則也不僅僅局限于政府的治理活動，其將貫穿于整個社會治理的始終。
政府要在行政管理中秉持合作原則，就需要公職人員具有合作意識與合作精神，在政府的具體行政工作中需要表達出合作的意愿，這樣社會治理體系才會擁有結構性的合作機制與制度。
廉潔高效是政府的目標指向。巴納德認為協作是一個不斷變化的動態過程，也正是由于所處環境與組成要素的不斷變化，導致了協作系統也處在不斷的發展變化之中。組織系統是否能夠存續取決于兩個過程，一個是與協作系統和環境有關的過程，另一個是與滿足個人需求的成果創造與分配相關的過程。這兩個過程關系到協作組織的能率與有效性。
行政管理組織作為一個協作系統，其要能實現為人民服務的宗旨，必須同時具備高效能和有效性。而目前在政府的行政管理過程中，腐敗行為是一種較為普遍的現象，它破壞了政府行政的公正原則，使得政府出現誠信危機，激化了社會矛盾。而政府一旦失去誠信，公眾便不會信任政府，政府所作出的行政決策便不具備明確性和穩定性。而政府要繼續行使行政行為，更多的是依賴行政強制手段，這又破壞了社會法治，誠信社會的建設也更加困難，公民也更加不愿意與政府合作，政治參與熱情將降低。這樣政府工作的效率必然也要下降。
政府要提高自身行政管理的有效性，就必須進行廉政建設。要想抵制腐敗行為，政府公職人員必須要有牢固的廉政理念，行政人員應該做到不奢侈浪費、不以權謀私，更要學習有關法律法規，時時給自己敲響廉潔的警鐘，牢固自己的思想道德防線。
我國政府的管理目標是效率優先、兼顧公平。行政效率就是行政的產出與投入比。政府的產出是多樣的，既包括經濟的效益，也包括社會的效益，行政投入則是指公職人員為達到行政目標而投入的各種人力、物力、財力以及時間等一切的資源。行政效率在行政管理的各個層面都有所反映，它是推動社會向前發展的一種綜合動力。行政效率還是政府進行績效評估的一個重要指標，在政府的績效評估過程中，應該將社會公眾作為評估的主體，因為公民是公權力的賦予者，讓社會大眾參與到政府的績效考核之中，其才能夠全面細致的了解政府的工作情況，并且能夠為政府未來的工作提出建議和意見。
在政府績效評估的各項指標設置上，應該更多的關注與社會大眾有關的評估內容，樹立以公民利益為主的政府政治觀，只有這樣，政府在行政過程中才能夠時刻將人民的利益放在首位，將其作為工作的核心重點。在績效評估上應該設立一定的獎勵機制，并將追求公共利益作為這一機制的導向，這樣才能夠引導和督促政府將行政目標和行政行為都指向為人民服務這一終極目標，提高其工作的效率。
政府作為社會資源的分配者與社會秩序的維持者，其行政效率的提高必然有利于優化資源配置和維護社會的穩定運行，并提高組織的凝聚力，促使組織更快實現目標。政府作為公共產品和服務的提供者，其效率的提高也有利于更好的為公眾服務，實現其職能。這樣公民才能夠滿意政府的行政管理，政府作為一個協作組織的價值才能夠實現，其也便具有了合法的存在性，并能夠繼續向前發展。
（作者單位：寧夏醫科大學）
責編 / 張曉
