【摘要】食品安全的政府監管是政府為保障食品安全而對微觀的經濟主體活動進行限制的一種管理行為，食品安全政府監管體系主要由監管的原則與依據、監管的實施主體、監管的具體制度及監管保障體系四個部分組成。基于此，文章從這四個方面比較了美國、歐盟及我國的食品安全政府監管體系的具體運作。在比較的基礎上提出了相關的政策建議。
【關鍵詞】食品安全 政府監管 監管制度 監管保障
【中圖分類號】D630.9 【文獻標識碼】A
食品安全政府監管體系的基本框架
食品安全的政府監管是一種政府規制行為，是政府為保障食品安全而對微觀的經濟主體活動進行限制的一種管理行為。當前國內外關于食品安全監管體系的研究非常多，不同的學者有不同的看法與理解。在國外，有學者支持，食品安全的政府監管的目的是為了解決食品安全市場失靈問題，讓消費者確認這種監管是有效與恰當的，政府可以通過相關的行政部門來確定食品的市場準入標準進而來保障食品安全的底線。①在國內，我國很多學者對食品安全監管問題也做了深入的研究，有人認為，當前我國的食品安全事件屢屢發生，就是因為我國的食品安全監管部門職能重復交叉，各自為政難以協調，食品安全信息發布、風險評估機制、預警機制等無法滿足食品安全的要求。②還有學者認為，發達國家的食品安全管理在職責分工上比較明確，我國政府應該借鑒國外的經驗，從宏觀上應該加強立法，微觀上應該加強執法與司法的協助，才能保證政府的監管體系發揮作用。③
目前學術界對于食品安全政府監管體系的覆蓋范圍，還沒有明確的統一的認識，大部分學者認為食品安全監管體系主要由責任體系、信用體系、法律體系、標準體系、風險管理體系、檢測體系構成。④本文認為，食品安全政府監管體系主要由監管的原則與依據、監管的實施主體、監管的具體制度及監管保障體系四個部分組成，其中監管的原則是最高規則，監管主體與監管制度則是核心部分。
中外食品安全政府監管體系的具體比較
監管主體的比較。監管主體是政府機構之間相互分工協調進行食品安全監管的實施主體，是政府監管體系中一個重要的環節。美國聯邦政府的食品安全監管職能主要是農業部、衛生部及環境保護署按職能分擔，農業部是主要的職能部門，因為食品供應鏈的第一環就是農業生產，農業部下屬的食品安全檢驗局負責肉類、禽類、蛋類等食品安全危險系數較高的產品監管，監管的過程包括生產、流通、包裝及銷售等各個；衛生部下屬的食品藥品管理局負責除了肉類、禽類、蛋類以外的絕大部分食品以及化妝品的安全監管；環境保護署則負責農藥、化肥、土壤、環境污染等對食品安全有影響的各類事項的監管。此外，聯邦政府的商務部負責海產品安全的監管、財政部負責對酒類、煙草等產品的安全監管。在歐盟，食品安全監管的主要部門是人類健康及消費者保護局與歐盟食品安全局，兩個部門分工負責，前者主要負責食品安全的法律法規、標準體系的修訂，監督成員國的執行以及定期對食品安全進行綜合評估，該局下設八個部門，但其大部分職能是由安全與供應鏈管理局、食品與獸藥監管辦公室來負責實施；⑤而歐盟的食品安全局主要職責就是進行食品進出口的風險評估及SPS措施的實施，為歐盟各國政府食品進出口決策提供依據。
相較于美國與歐盟，我國的食品安全監管主體更為復雜，權限的分工更細致。由農業行政部門負責種植養殖階段的監管；在集散批發階段，由商務部門負責安全監管、工商行政部門負責主體資格認定及主體經營、衛生行政部門負責衛生監督；在食品加工階段，由質量監督部門負責安全監管、工商行政部門負責主體資格認定及主體經營、衛生行政部門負責衛生監督；在餐飲服務階段，由食品藥品監督部門負責安全監管，工商行政部門負責主體資格認定及主體經營、衛生行政部門負責衛生監督；在終端零售階段，由商務部門負責安全監管，工商行政部門負責主體資格認定及主體經營、衛生行政部門負責衛生監督；在進出口階段，由質量監督部門負責安全監管、海關部門負責通關監督。
從我國的食品安全政府監管的體系及其職能分工來看，將食品生產的階段分為若干環節，由不同的部門負責監管的食品安全監管職能，甚至在主體經營、資格認定、衛生監督等領域也進行了細致的分工；而美國、歐盟則是按照食品的種類實行“一站式”安全監管。總體來說，我國分工太細，造成各部門職能混亂及標準重疊，影響了我國食品安全政府監管體系運行的效率。
監管原則與依據的比較。從整體上而言，食品安全的法律法規及質量標準體系是實施監管的基本原則與依據。在美國，美國食品安全領域聯邦的法律法規覆蓋的非常細致、全面，大體上可以分為四個層次：第一個層次是綜合性的法律，主要就是國會頒布的《聯邦食品、藥品和化妝品法》；第二個層次是單行性法律，也是國會頒布的，比如針對肉類制品，有《聯邦肉品檢查法》；第三個層次是針對流通領域頒布的法律法規，比如《食品運輸衛生管理法》；第四個層次是針對生產投入品或添加品所頒布的法律法規，比如《農藥、化學殘留與食品質量法》等。除了這些法律法規之外，監管部門也會依據食品的具體情況及季節變化，頒布一些管理法案，有點類似于我國的部門規章。在歐盟，食品安全的原則及標準也非常嚴格與復雜，在質量標準方面，就有針對農藥化肥在食品中殘留量的“肯定列表制度”，⑥在這種體系下，所有的農用化學用品的含量可以被分為三種形式：一是豁免式的清單，即對人體完全無害的化學添加品；二是最大量的殘留或添加標準，即法律明確規定食品中殘留或被添加的最大量，超過了這個量即是違法行為；三是一律限量標準，即對一些有較大危害的化學殘留或添加劑實行一個統一的最大量，超過了這個量就是違法的。
我國涉及到食品安全的法律法規很多，如《食品安全法》、《農產品質量安全法》、《動植物防疫法》、《農業法》、《進出口商品檢驗檢疫法》等，但這些法律僅是對食品安全做出了一些制度框架的設計與構建，對于具體的產品類型、生產、流通等環節并沒有詳細規定，即便有，也僅存在地方性法規、行政規章之中。在質量安全標準方面，我國當前實行的安全質量標準的時效性、協調性及規范性還有待提高，就目前已有的8個標準來看，其中有3個是1994年～1995年的標準，到現在也沒有修改，有1個是1990年的標準，其他的4個是2000年以后的標準，最近的是2005年的標準，即農藥殘留標準，但我國僅僅規定了136種農藥殘留，而國際食品法典委員會（CAC）制定的國際最低標準是228種。此外，在協調性上也存在問題，比如國家質量技術監督管理局頒布的白酒生產規范（GB/T23544-2009）與原來衛生部頒布的白酒衛生規范（GB/T8951- 1988）就相互沖突，不但讓生產者無所適從，也讓消費者存在維權困惑。
通過對比我國與美國、歐盟的監管原則與依據可以看出，美國與歐盟的法律法規比較嚴密，可操作性更強，協調性更好；而我國，法律法規雖然很多，但范圍不明確、標準不具體，更重要的是我國的法律法規的協調性差，政出多門的現象仍然非常普遍。
監管制度的比較。第一，市場準入制度。市場準入制度是食品安全監管的基本制度之一，也是一種行政許可制度，即是市場經營的主體及產品進入市場的行政許可。一般各國均采取的是認證認可的形式，強制要求市場主體按照質量安全標準進行生產、流通，如果不能達到標準，將不被允許生產、經營該產品。在美國，聯邦監管部門對于水產、肉類、果蔬及乳制品實施的是強制性的HACCP認證制度，通過監測生產、加工、包裝、流通過程中的各個環節來確定是否發認證許可。在歐盟，對禽肉類產品、水產品也實施強制的HACCP認證許可，如果不能達到強制認證標準，是不能進入市場的。我國目前實施的質量安全認證（Quality Safety，QS），QS認證并不是完全的強制性認證，對于食品、化妝品均可以適用，自2003年以來，我國開始對部分食品實施QS強制認證，主要有大米、食用油、醬油、米醋、面食品、肉類制品、乳制品、飲料等10種，⑦其他的食品還沒有實施QS強制認證，QS認證的質量標準比國際社會通行的HACCP要低一些。從整體上比較，我國的食品市場準入制度的質量標準、認證許可標準比美國、歐盟地區均要低一些，對一些安全隱患較高的食品認證并沒有做出強制性規定。
第二，檢查處罰制度。檢查處罰制度是具體的監管實施制度，在美國，監管部門嚴格遵循風險評估的原則與措施，周期性地開展對全國范圍內的食品化學殘留、添加劑進行檢查，同時，規定了多樣化的檢查程序，比如監控檢查等。在進口食品中，除了這些常規的檢查之外，還擴大了檢查的范圍及更嚴格的檢查標準，通常遵照的是WTO制定的《SPS協定》而進行。可以說，美國的食品安全檢查無論是其范圍還是標準，均達到了國際組織制定的最低標準，對水果、谷物、肉類、禽類食品的標準要嚴于國際標準。歐盟的HACCP認證非常嚴格，如果不能達到HACCP認證的強制標準，可以先對生產者或經營者發出限期的整改措施，當第二次檢查仍然達不到標準，可以進行刑事處罰或罰金。在進口食品中，檢查更為嚴格，歐盟一直是按照零風險的標準來實施食品進口。⑧反觀我國，對于食品安全檢查并沒有形成一種常態性的執法局面，沒有具體的檢查計劃與制度，大部分檢查是突擊性的，難以形成長效機制。在處罰的標準上也不是很清晰，行政處罰與刑事處罰的界限不明。
監管保障體系的比較。監管保障體系是一種支持、輔助體系，其內容是多方面的，主要有風險評估制度、風險預防制度、產品召回制度、食品信息追蹤制度、授權檢測制度等，其中最為主要的是風險評估制度。風險評估制度是食品安全監管的支撐性制度，當前世界上的發達國家與地區均建立了風險評估制度，設有專門的風險評估機構對食品安全進行評估，如美國、歐盟各國、日本等。歐盟的風險評估制度，主要包括快速的預警、反應機制，針對其各成員國內部關于食品安全標準、農藥化學殘留、飼料安全等問題可能引起的風險或問題及時通報各國，使得消費者能夠及時避開這些帶有風險的食品。歐盟風險評估的流程主要有信息收集、風險評估、信息通報、信息反饋及風險再評估等，并及時地向社會公眾公布。美國的聯邦及各州有專門的風險評估機構，隨時為政府的食品安全監管提供參考意見，尤其是非常注重風險隱患較大的食品，通過定期的檢測與評估，將有關的數據及時公布于眾，并提交給監管部門。
在我國，2002年國家質量監督檢驗檢疫總局頒布了《進境動物及動物產品風險分析管理規定》、《進境植物和植物產品風險分析管理規定》兩部行政規章，按照《SPS協定》第五條之規定，建立了風險評估、風險分析、風險管理等方面的制度。但這兩部法規僅僅是部門規章，其效力位階較低，位階更高的《進出境動植物檢疫法》、《國境衛生檢疫法》、《進出口商品檢疫法》作為該領域的重要法律規范，卻一直以來未進行修改。而且這三部法律是制定于不同的歷史時期，其起草機構與主管部門各不相同，彼此的不協調之處較多，一方面是這三部法律的調整范圍沒有明確區別，在法理及邏輯上有一些競合之處；另一方面，在一些實體法律規范比如法律責任上，存在較大差別。在2008年我國通過的《農產品質量安全法》中確立了風險評估制度，使得農產品貿易問題有了風險評估的法律依據；此外，2009年通過的《食品安全法》也彌補了上述三部進出口檢驗檢疫法律缺乏風險評估制度的缺位問題。但這些法律只是對風險評估制度做了一些原則性的規定，并沒有相關的實施細則，在程序運作上也缺少相應的銜接，各個執法部門主管事務不同，導致了程序上的混亂，使得法律的可操作性大打折扣。
相關的政策建議
與美國、歐盟等發達國家與地區相比，我國的食品安全政府監管體系還存在著諸多不足，歐盟、美國的經驗可以為我國提供一定程度的借鑒。在借鑒其經驗的同時，也需要考慮到我國的實際情況，比如生產、流通領域的一些具體特征。基于此，本文提出以下幾點政策建議：
第一，建立食品安全監管綜合協調機構，構建合理的食品風險評估及預防機制。從美國、歐盟的經驗來看，其食品安全監管之所以能夠保持在較高的水準上，除了其發達的、操作性強的法律法規之外，更重要的是其建立了完善的風險分析及評估制度，并有專門的機構負責。我國當前缺少相應的綜合協調機構，不同的職能部門有不同的評估方法及相關機制，應該在廣泛吸取發達國家的經驗基礎上，結合我國的實際情況，建立專業化的監管協調機構，完善不同食品的風險評估、風險分析及預警機制，尤其是要加大對突發性、高發性食品安全的風險評估及預警。
第二，繼續完善食品安全立法及相關的質量安全標準，構建合理的市場準入制度。我國的食品安全立法從整體上看，雖然數量不少，但沒有形成相關的法律體系，應該繼續加強食品安全的法律體系建設，完善各類食品安全與質量標準體系，大膽借鑒國際組織及發達國家制度的安全標準，形成定期的更新制度。同時，兼顧到我國的實際狀況，在繼續完善并強制推行QS認證的基礎上，對一些風險較大的食品要推行HACCP認證，嚴格限制其市場準入，保護民眾的人身健康。
第三，強化食品安全監管的執法，明確各監管部門的職能邊界與責任。我國2009年通過的《食品安全法》確定了分段、分環節監管的體系，應該明確各監管部門的職責范圍，尤其是要劃分農業行政部門、衛生行政部門、質量監督部門、檢驗檢疫部門的職責權限。在此基礎上，制定公開、透明、周期性、專業性的檢查制度及計劃，結合市場準入制度，嚴格產品追回、產品信息回溯制度建設，對突發性的食品安全事件，要做好應急性的風險評估，并及時的實行信息公開，接受民眾監督。
（作者單位：瀘州醫學院）
【注釋】
①M. Montini，The Necessity Principle as an Instrument to Balance Trade and the Environment, Environment, Human Right & International Trade, ed. by Francesco Francioni, Hart Publishing, 2001, p.135.
②陳君石：“風險評估在食品安全監管中的作用”，《農業質量標準》，2009年第3期。
③鮑曉華，嚴曉杰：“我國農產品出口的二元邊際測度及SPS措施的影響研究”，《國際貿易問題》，2014年第6期。
④葉波：“WTO對食品安全問題的規范及對中國的啟示”，《世界貿易組織動態與研究》，2010年第5期。
⑤焦志倫、陳志卷：“國內外食品安全政府監管體系比較研究”，《華南農業大學學報》（社科版），2010年第4期。
⑥吳伶俐：《WTO體制下的綠色貿易壁壟法律問題研究》，北京：中國政法大學出版社，2009年，第35頁。
⑦張瑞峰等：“我國動植物檢疫處理信息化的現狀與展望”，《植物檢疫》，2014年第3期。
⑧涂永前，張慶慶：“食品安全國際標準在我國食品安全立法中的地位及其立法完善”，《社會科學研究》，2013年第2期。
責編/豐家衛（實習）
