【摘要】近年來(lái)，我國(guó)基層社會(huì)組織蓬勃發(fā)展，在政府的培育支持和自身努力下，發(fā)展質(zhì)量穩(wěn)步提高，在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、提供公共服務(wù)和促進(jìn)科教文衛(wèi)事業(yè)發(fā)展等方面，充分發(fā)揮了自身作用，成為社區(qū)建設(shè)和治理的重要參與者。但是，由于絕大多數(shù)基層社會(huì)組織尚處在培育和發(fā)展階段，在實(shí)踐中還面臨著一些問(wèn)題，如缺乏足夠的公信力、獲取資源的能力較低、內(nèi)部管理制度不健全、與社區(qū)內(nèi)其他組織的關(guān)系有待理順等。因而必須從組織自身和政府管理兩方面入手，切實(shí)提升基層社會(huì)組織參與社會(huì)管理的能力。
【關(guān)鍵詞】基層社會(huì)組織 社會(huì)治理 社區(qū)建設(shè) 自組織能力 社會(huì)穩(wěn)定
【中圖分類號(hào)】D632.9 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和民主化進(jìn)程的加快，社會(huì)組織在各領(lǐng)域內(nèi)廣泛興起，在社會(huì)治理格局中扮演了愈來(lái)愈重要的角色。新一輪政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，也為社會(huì)組織的發(fā)展提供了前所未有的契機(jī)。而基層社會(huì)組織，作為基層社會(huì)管理的組織化形式，已成為社區(qū)建設(shè)中最具有社會(huì)性、自治性和包容性的組織載體，是黨和政府聯(lián)系人民群眾與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的橋梁和紐帶。但另一方面，近年來(lái)迅速增多的社會(huì)組織，特別是基層社會(huì)組織，雖然有參與社會(huì)管理的強(qiáng)烈愿望，卻由于獲取社會(huì)資源的能力較低、缺乏社會(huì)公信力等原因，無(wú)法有效發(fā)揮作用。對(duì)基層社會(huì)組織而言，如何有效提升自身參與社會(huì)管理的能力成為當(dāng)前面臨的迫切議題之一。
基層社會(huì)組織參與社會(huì)管理的現(xiàn)狀和成效
第一，基層社會(huì)組織蓬勃發(fā)展，數(shù)量與質(zhì)量穩(wěn)步提高。城市基層社會(huì)組織是社會(huì)組織中最低的一層，是指在城市社區(qū)范圍內(nèi)，以城市居民為成員、以一定地域?yàn)榛顒?dòng)范圍、以滿足其成員的不同需求為目的、由基層群眾自主成立或參加的從事經(jīng)濟(jì)、科技、教育、衛(wèi)生、文化、環(huán)保、慈善等活動(dòng)，具有非營(yíng)利性、非政府性、獨(dú)立性、志愿性、公益性、服務(wù)性及區(qū)域性的社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位。①②
目前，各地已經(jīng)發(fā)展出一批成熟的基層社會(huì)組織。依靠政府的培育扶持和自身努力，這些社會(huì)組織的發(fā)展質(zhì)量穩(wěn)步提升。具體表現(xiàn)在：一是內(nèi)部管理逐漸完善，組織運(yùn)營(yíng)效率不斷提高。成熟的基層社會(huì)組織設(shè)有人力資源部、財(cái)務(wù)部等管理運(yùn)營(yíng)部門(mén)，組織結(jié)構(gòu)完善。另外一些組織則通過(guò)外包的方式將運(yùn)營(yíng)管理交付給第三方機(jī)構(gòu)，如上海市長(zhǎng)寧區(qū)“凝愛(ài)公益”將人員、財(cái)務(wù)管理外包出去，自身則集中于服務(wù)項(xiàng)目的完成，節(jié)約了資源，并提高了項(xiàng)目完成質(zhì)量。二是專業(yè)服務(wù)人員增多。部分基層社會(huì)組織提供的服務(wù)，如居家養(yǎng)老、幼兒日托，要求服務(wù)人員必須具有一定的資質(zhì)，而組織通過(guò)聘用具有專業(yè)資質(zhì)的社工或鼓勵(lì)已有員工考取資質(zhì)，培養(yǎng)了更多的專業(yè)服務(wù)人員。三是群眾對(duì)組織的服務(wù)滿意度有所提升。這主要依賴于基層社會(huì)組織細(xì)致認(rèn)真的工作和對(duì)群眾各種需求的準(zhǔn)確把握。例如，上海市長(zhǎng)寧區(qū)“上海壹方社會(huì)服務(wù)事業(yè)發(fā)展中心”在為“老養(yǎng)殘”家庭提供服務(wù)的初期，以為殘疾人提供康復(fù)訓(xùn)練為主，但在服務(wù)中發(fā)現(xiàn)，這些家庭真正需要的是對(duì)殘疾人的精神疏導(dǎo)和對(duì)家屬的精神解放。組織便及時(shí)調(diào)整服務(wù)內(nèi)容，在幫助殘疾人走出家門(mén)的同時(shí)，也讓家屬擁有了自己的休息時(shí)間，得到服務(wù)對(duì)象的一致好評(píng)。
第二，基層社會(huì)組織的作用與功能不斷提升?；鶎由鐣?huì)組織所具有的非政府性、非營(yíng)利性、志愿性、服務(wù)性等特征，使其在社區(qū)治理中具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。主要表現(xiàn)在：
一是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。一方面，與政府部門(mén)相比，基層社會(huì)組織更加貼近民眾，能及時(shí)發(fā)現(xiàn)民眾的需求并作出回應(yīng)，從而有效預(yù)防不穩(wěn)定事件的發(fā)生。如上海市中致社區(qū)服務(wù)社為社區(qū)中吸毒、刑釋解教以及“失學(xué)、失業(yè)、失管”青少年提供社會(huì)工作幫教服務(wù)，幫助他們?nèi)谌肷鐣?huì)、實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展，降低了犯罪率，促進(jìn)了社會(huì)和諧。另一方面，基層社會(huì)組織在社區(qū)矛盾調(diào)解中發(fā)揮了積極作用。如2009年，杭州市13個(gè)區(qū)、縣（市）創(chuàng)新“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，在全國(guó)率先推行“和事佬”協(xié)會(huì)建設(shè)，以主動(dòng)走訪居民群眾、主動(dòng)調(diào)解社區(qū)群眾糾紛為己任。當(dāng)年全市社區(qū)（村）建成“和事佬”協(xié)會(huì)2900余個(gè)，主動(dòng)化解和協(xié)助調(diào)解民間糾紛7880余件，使老百姓的矛盾化解在基層，承擔(dān)了政府維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的部分職能。③
二是提供公共服務(wù)。提供公共服務(wù)是基層社會(huì)組織承接的重要政府職能，而實(shí)現(xiàn)承接該職能的主要方式是公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)。例如，通過(guò)近幾年的實(shí)踐，上海市逐漸形成了“政府承擔(dān)、定向委托、合同管理、評(píng)估兌現(xiàn)”的運(yùn)作模式，范圍涉及市、區(qū)縣和街鎮(zhèn)三級(jí)，并根據(jù)所在地區(qū)的具體情況制定服務(wù)項(xiàng)目。深圳市則是借助推進(jìn)社會(huì)工作、社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)。具體來(lái)說(shuō)，則是按照“多種渠道、整合資源”的思路，實(shí)施“三個(gè)一批”的辦法分類培育基層社會(huì)組織，并通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)或特定委托方式，建立財(cái)政主導(dǎo)的基層社會(huì)組織服務(wù)購(gòu)買(mǎi)機(jī)制。④
三是促進(jìn)科教文衛(wèi)事業(yè)的發(fā)展。在城市的各個(gè)社區(qū)，活躍著眾多群眾性藝術(shù)團(tuán)、體育組織和表演隊(duì)，比如社區(qū)書(shū)畫(huà)社、戲曲組、合唱團(tuán)等。這些活動(dòng)團(tuán)隊(duì)大多歸屬于街道辦事處，并由所在居委會(huì)管理，通過(guò)自發(fā)地組織文娛活動(dòng)，極大豐富了居民的日常生活，并促進(jìn)了社區(qū)精神文明建設(shè)，同時(shí)也承接了政府促進(jìn)科教文衛(wèi)事業(yè)發(fā)展的職能。
第三，基層社會(huì)組織面臨功能再造。在多元治理的背景下，已經(jīng)有越來(lái)越多的基層社會(huì)組織意識(shí)到對(duì)組織功能的準(zhǔn)確定位將深刻影響組織的可持續(xù)發(fā)展?；鶎由鐣?huì)組織的功能不應(yīng)該僅僅是協(xié)助政府提供公共服務(wù)或是豐富社區(qū)群眾的文娛生活，而是應(yīng)該以社區(qū)治理主體的身份與政府、社區(qū)協(xié)作互動(dòng)，積極參與到社區(qū)管理中去。從目前的實(shí)踐來(lái)看，基層社會(huì)組織正面臨著功能的轉(zhuǎn)變：
一是主動(dòng)承接政府轉(zhuǎn)移的社會(huì)管理職能。除了更多、更好地承接政府委托購(gòu)買(mǎi)的社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目之外，基層社會(huì)組織應(yīng)該進(jìn)一步發(fā)揮主觀能動(dòng)性，承擔(dān)起社區(qū)治理主體的責(zé)任，主動(dòng)承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移的社會(huì)管理職能，進(jìn)而加快政府職能的轉(zhuǎn)移和讓渡，以實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的公共治理模式。以權(quán)益類的基層社會(huì)組織為例，要在參與社區(qū)管理的過(guò)程中逐步獲得政府和社區(qū)居民的認(rèn)可，確立起在自身領(lǐng)域的權(quán)威地位，例如老年協(xié)會(huì)逐步承擔(dān)起社區(qū)為老服務(wù)的職能，殘疾人協(xié)會(huì)逐步承擔(dān)起為殘疾人服務(wù)的職能。
二是優(yōu)化社區(qū)資源配置，提高公共產(chǎn)品供給效率。在城市社區(qū)中，沉淀著很多未開(kāi)發(fā)的資源，比如有志于奉獻(xiàn)社會(huì)的志愿者、社區(qū)中沒(méi)有充分利用的硬件設(shè)施以及居民閑置的小額資金等。對(duì)于這些資源的整合和配置，政府往往應(yīng)接不暇而社區(qū)居民又力量有限，而作為政府與社區(qū)居民間的橋梁，基層社會(huì)組織則可以以其深入的社會(huì)溝通、靈活的調(diào)整手段等優(yōu)勢(shì)，有效激活和促進(jìn)這一過(guò)程。同時(shí)，基層社會(huì)組織通過(guò)對(duì)公共產(chǎn)品的分類，形成政府與市場(chǎng)的合理分工，從而建立起公共產(chǎn)品的多元供給模式，彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)的不足，形成一種良性的競(jìng)爭(zhēng)壓力，使它們相互促進(jìn)、相互配合，提高公共產(chǎn)品的供給效率。
三是應(yīng)社區(qū)居民之需提供更加專業(yè)化的服務(wù)。滿足社區(qū)居民需求是基層社會(huì)組織可持續(xù)發(fā)展的根本保證。目前基層社會(huì)組織能夠基本滿足社區(qū)居民生活服務(wù)和文娛方面的需求，但隨著生活水平的提高，社會(huì)結(jié)構(gòu)分化，社會(huì)問(wèn)題不斷暴露，社區(qū)居民對(duì)于教育（例如早教）、衛(wèi)生（例如專業(yè)陪護(hù)）和法律（例如老年人房產(chǎn)糾紛）等專業(yè)性服務(wù)的需求增長(zhǎng)迅速，而基層社會(huì)組織具備覆蓋面廣、來(lái)自社區(qū)和反應(yīng)迅速等優(yōu)勢(shì)，更是能夠通過(guò)其靈活的體制提供更加細(xì)致的服務(wù)。
基層社會(huì)組織在參與社會(huì)管理過(guò)程中面臨的主要問(wèn)題
總體而言，基層社會(huì)組織呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的態(tài)勢(shì)，在參與社會(huì)管理的過(guò)程中發(fā)揮了越來(lái)越重要的作用。但由于社會(huì)組織尚處于培育和發(fā)展階段，在實(shí)踐中還面臨著一些問(wèn)題：
一是基層社會(huì)組織缺乏足夠的公信力。一方面，目前的一些基層社會(huì)組織還具有官辦背景，在組織架構(gòu)上與政府職能部門(mén)有所重合，部分人事安排也受制于相關(guān)政府部門(mén)，導(dǎo)致自身定位模糊，在提供公共服務(wù)時(shí)往往首先考慮相關(guān)政府部門(mén)的要求，偏離了服務(wù)居民的出發(fā)點(diǎn)；而“草根”性質(zhì)的基層社會(huì)組織通常規(guī)模較小，在成立初期就缺乏明確的自身定位，服務(wù)范圍和內(nèi)容也不清晰，導(dǎo)致在提供服務(wù)時(shí)偏離居民的實(shí)際需求，難以獲得公民的信任。另一方面，由于缺乏監(jiān)管及組織自律能力較低，部分基層社會(huì)組織缺乏誠(chéng)信意識(shí)，有不當(dāng)營(yíng)利行為，違背了基層社會(huì)組織建立的初衷，損害了基層社會(huì)組織的整體形象，造成社會(huì)公信力的流失。
二是基層社會(huì)組織獲取資源的能力較低，過(guò)度依賴政府。社會(huì)組織要做到有效地承接政府職能，必須首先保證自身的可持續(xù)發(fā)展，而能否獲取足夠的資源，則是組織發(fā)展的關(guān)鍵?，F(xiàn)階段，基層社會(huì)組織面臨著人力與財(cái)力資源的匱乏。
目前，多數(shù)基層社會(huì)組織日常管理及活動(dòng)開(kāi)展的資金主要來(lái)自政府資助和補(bǔ)貼、接受捐贈(zèng)以及服務(wù)性收入。政府資助和補(bǔ)貼是基層社會(huì)組織的重要資金來(lái)源，不少組織一半以上甚至全部資金都來(lái)源于政府的項(xiàng)目購(gòu)買(mǎi)。然而，隨著政府改革的深入，政府迫于財(cái)政壓力和職能轉(zhuǎn)變，對(duì)于基層社會(huì)組織的財(cái)政補(bǔ)貼逐步減少，轉(zhuǎn)而鼓勵(lì)其自主創(chuàng)收；并且，由于社區(qū)居民對(duì)基層社會(huì)組織的服務(wù)需求日益增多，政府資助和補(bǔ)貼也越來(lái)越難以滿足其生存和發(fā)展的需要。其次，盡管接受捐贈(zèng)也是基層社會(huì)組織的重要收入來(lái)源，但實(shí)踐中，限于我國(guó)居民平均收入水平、捐贈(zèng)的稅收減免措施不到位等原因，個(gè)人捐贈(zèng)的比例較低；而企業(yè)捐贈(zèng)選擇的對(duì)象往往是社會(huì)公信力比較好的，能給企業(yè)帶來(lái)回報(bào)（例如減免稅、提升企業(yè)形象、增加銷售額、彰顯社會(huì)責(zé)任等）的社會(huì)組織，但目前基層社會(huì)組織發(fā)展程度參差不齊，大部分還規(guī)模較小且不成熟，因此獲得企業(yè)捐贈(zèng)的數(shù)量較小也很不穩(wěn)定。此外，由于選擇合作對(duì)象的條件嚴(yán)苛，來(lái)自基金會(huì)等機(jī)構(gòu)和國(guó)外捐贈(zèng)的數(shù)量也很少。最后，在基層社會(huì)組織的服務(wù)性收入中，通過(guò)向受益者提供產(chǎn)品或服務(wù)的會(huì)費(fèi)收入占了相當(dāng)大的部分，而除會(huì)費(fèi)收入之外的營(yíng)業(yè)性收入?yún)s非常少，這一點(diǎn)也成為制約基層社會(huì)組織發(fā)展的瓶頸之一。因此，如何解決資金短缺，提高組織籌集資金的能力是基層社會(huì)組織發(fā)展的一大難題。
缺少資金直接導(dǎo)致基層社會(huì)組織的工作人員薪資待遇水平較低，無(wú)法吸引專業(yè)的組織管理人才和專職工作人員。當(dāng)然，財(cái)力不足只是導(dǎo)致組織人力資源匱乏的原因之一，基層社會(huì)組織還面臨著志愿者缺失和專業(yè)人才培養(yǎng)體系不完善兩大問(wèn)題。目前參與基層社會(huì)組織的志愿者仍以退休或賦閑在家的老年人為主，成年人或青年學(xué)生的參與主動(dòng)性和積極性并不是很高。究其原因，一方面是缺乏保護(hù)志愿者合法權(quán)益的相關(guān)法律法規(guī)，志愿者沒(méi)有相應(yīng)的保障；另一方面是基層社會(huì)組織缺少對(duì)志愿者的職業(yè)生涯規(guī)劃和精神激勵(lì)，難以提升志愿者的成就感。很多基層社會(huì)組織都面臨著“社工人才矛盾”——經(jīng)過(guò)系統(tǒng)培養(yǎng)、專業(yè)訓(xùn)練的社工專業(yè)大學(xué)畢業(yè)生往往不從事社工工作，而愿意從事社工工作的有志青年卻空有熱情沒(méi)有技術(shù)。其原因一方面是專業(yè)人才薪酬待遇過(guò)低，另一方面則是大學(xué)生能夠接觸基層社會(huì)組織的渠道太少，對(duì)于社會(huì)工作的了解和認(rèn)識(shí)不夠。
三是政府還沒(méi)有做到對(duì)基層社會(huì)組織完全放權(quán)，難以激發(fā)基層社會(huì)管理的生機(jī)與活力。目前，政府依然承擔(dān)很多本可以交付給基層社會(huì)組織的工作，而一些交給基層社會(huì)組織的工作則得不到相關(guān)部門(mén)支持、不受落地單位歡迎。從政府自身來(lái)看，這種現(xiàn)象產(chǎn)生的原因主要有兩點(diǎn)：第一，傳統(tǒng)行政體制的慣性。在“強(qiáng)政府，弱社會(huì)”的傳統(tǒng)體制中，政府的行政控制滲透到社會(huì)生活的方方面面，這種長(zhǎng)期以來(lái)的行政控制使得政府在職能轉(zhuǎn)移和權(quán)力下放的過(guò)程中，不自覺(jué)地加強(qiáng)對(duì)基層社會(huì)組織的控制，害怕在自己的管理范圍外發(fā)生不可掌控的事情。第二，出于對(duì)自身聲譽(yù)的保護(hù)。由于群眾對(duì)基層社會(huì)組織的認(rèn)識(shí)有限，往往認(rèn)為政府部門(mén)一定比社會(huì)組織做得好；而在基層社會(huì)組織的工作不能使群眾滿意的情況下，群眾往往還是會(huì)到政府部門(mén)上訪，要求政府出面解決。于是，政府出于對(duì)自身聲譽(yù)的保護(hù)，情愿自己掌控局面而不敢將職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織。
提升基層社會(huì)組織參與社會(huì)管理能力的主要途徑
第一，政府間接扶持為主，直接扶持為輔?，F(xiàn)階段，我國(guó)的基層社會(huì)組織還處在孕育和起步階段，因而，政府應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持培育和發(fā)展的理念，為基層社會(huì)組織的成長(zhǎng)提供必要的扶持，但應(yīng)該注意以間接扶持為主，直接扶持為輔。一是在管理上，政府應(yīng)由直接管理逐漸轉(zhuǎn)向間接管理。在這一點(diǎn)上，上海市的社會(huì)組織孵化基地就是很好的嘗試。目前，上海市共建成18家社會(huì)組織孵化基地，覆蓋全市主要行政區(qū)。在孵化基地內(nèi)，有效的孵化機(jī)制及專業(yè)的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，保障了基層社會(huì)組織的順利起步和成形。例如長(zhǎng)寧區(qū)社會(huì)組織創(chuàng)新實(shí)踐園通過(guò)發(fā)揮公益性社會(huì)組織孵化基地、社會(huì)組織創(chuàng)新型人才培養(yǎng)基地、公益服務(wù)資源有效整合基地和承接政府轉(zhuǎn)變職能項(xiàng)目基地的作用，實(shí)現(xiàn)了對(duì)轄區(qū)內(nèi)社會(huì)組織的指導(dǎo)服務(wù)、孵化培育、引領(lǐng)示范、人才培訓(xùn)、聯(lián)動(dòng)互助和項(xiàng)目對(duì)接功能。在此基礎(chǔ)上，政府應(yīng)擴(kuò)大孵化基地的推廣力度，并鼓勵(lì)區(qū)縣政府向轄區(qū)內(nèi)的孵化基地注入資金，加強(qiáng)孵化基地的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，充分發(fā)揮孵化基地的樞紐作用，通過(guò)“組織帶動(dòng)組織”，促進(jìn)基層社會(huì)組織的發(fā)展。二是在資源上，政府應(yīng)由直接提供為主逐漸轉(zhuǎn)向間接提供為主。目前，社會(huì)組織參與政府購(gòu)買(mǎi)的實(shí)踐已經(jīng)在很多地區(qū)有效展開(kāi)，公益創(chuàng)投也成為各地探索政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的新方式。在繼續(xù)推行的基礎(chǔ)上，政府應(yīng)更加注重發(fā)揮引導(dǎo)作用，吸引企業(yè)、公眾等多種社會(huì)力量的參與，提供更多的人力和資金。在公益創(chuàng)投形成一定的運(yùn)行機(jī)制后，政府應(yīng)逐漸退出主導(dǎo)地位，使企業(yè)和公眾成為資源提供的主體，從而避免基層社會(huì)組織對(duì)政府資源的過(guò)度依賴。
第二，完善并落實(shí)稅收優(yōu)惠政策?，F(xiàn)階段，我國(guó)對(duì)社會(huì)組織實(shí)行的稅收優(yōu)惠政策之間存在諸多矛盾。2007年發(fā)布的《中華人民共和國(guó)企業(yè)所得稅法》第26條第四款規(guī)定：符合條件的非營(yíng)利組織的收入免收所得稅。2007年12月頒布的《中華人民共和國(guó)所得稅法實(shí)施條例》（第84條、85條）和財(cái)政局與國(guó)家稅務(wù)總局《非營(yíng)利組織企業(yè)所得稅免稅收入問(wèn)題的通知》作了限制規(guī)定，把“符合條件的非營(yíng)利組織的收入”限定為“非營(yíng)利組織的非營(yíng)利收入”，并且只有5項(xiàng)非營(yíng)利收入才能免所得稅。這些規(guī)定相互沖突，影響了社會(huì)組織享受稅收優(yōu)惠的權(quán)利，使稅收反而成了社會(huì)組織發(fā)展的負(fù)擔(dān)。因此，要完善并落實(shí)稅收優(yōu)惠政策，使基層社會(huì)組織真正有能力去參與社會(huì)管理。應(yīng)明晰基層社會(huì)組織與營(yíng)利性組織的本質(zhì)不同，營(yíng)利性組織的根本目標(biāo)是獲取利潤(rùn)，而社會(huì)組織的非營(yíng)利性決定了其利潤(rùn)不進(jìn)行分配，但這并不等于社會(huì)組織提供的服務(wù)完全免費(fèi)。公益活動(dòng)是社會(huì)組織的核心活動(dòng)內(nèi)容，但為了保障組織的可持續(xù)發(fā)展，有時(shí)會(huì)對(duì)某些服務(wù)進(jìn)行適當(dāng)?shù)氖召M(fèi)。因而，在不分配利潤(rùn)的前提下，應(yīng)該建立社會(huì)組織服務(wù)收入減免稅制度，使其服務(wù)收入能成為自身發(fā)展的保障資金。特別是對(duì)于社會(huì)組織在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中獲得的項(xiàng)目收入，應(yīng)制定針對(duì)性的政策，減免所得稅。同時(shí)，要對(duì)基層社會(huì)組織進(jìn)行直接減免或直接給予相關(guān)補(bǔ)貼，而不應(yīng)該采取事后補(bǔ)助的方式，以確保稅收優(yōu)惠能真正落到實(shí)處。
第三，放松管制，完善準(zhǔn)入及撤銷制度。我國(guó)對(duì)社會(huì)組織實(shí)行雙重管理體制，登記注冊(cè)門(mén)檻高，使得一些社會(huì)組織找不到業(yè)務(wù)主管單位，被迫到工商管理部門(mén)登記注冊(cè)為企業(yè)法人。這部分社會(huì)組織仍然不以營(yíng)利為目的，以公益性活動(dòng)為主要活動(dòng)方式，卻要按照企業(yè)法人的標(biāo)準(zhǔn)繳納稅收，無(wú)法享受到社會(huì)組織的稅收優(yōu)惠，限制了社會(huì)組織的發(fā)展，制約了社會(huì)組織功能的發(fā)揮。對(duì)于這部分社會(huì)組織，政府應(yīng)該進(jìn)行梳理，并采取適當(dāng)措施，撤銷其在工商部門(mén)的登記，使之回歸到民政部門(mén)登記注冊(cè)。政府應(yīng)該堅(jiān)持培育和發(fā)展基層社會(huì)組織的理念，進(jìn)一步放寬登記條件，降低準(zhǔn)入門(mén)檻，簡(jiǎn)化登記程序，并將業(yè)務(wù)管理權(quán)下放至社區(qū)居委會(huì)，對(duì)達(dá)不到登記標(biāo)準(zhǔn)的基層社會(huì)組織，鼓勵(lì)其在街道及社區(qū)居委會(huì)進(jìn)行備案，由居委會(huì)實(shí)施有效管理。另外，政府也需要完善基層社會(huì)組織的撤銷機(jī)制。完善的社會(huì)組織管理制度體系應(yīng)包括社會(huì)組織的準(zhǔn)入機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制和退出機(jī)制。撤銷登記既是監(jiān)管機(jī)制的一個(gè)重要部分，也是啟動(dòng)退出機(jī)制的一個(gè)主要環(huán)節(jié)。⑤完善社會(huì)組織，特別是基層社會(huì)組織的撤銷機(jī)制，應(yīng)明確清算主管機(jī)關(guān)，并落實(shí)清算資金。通過(guò)制定相應(yīng)的規(guī)章制度，明確規(guī)定基層社會(huì)組織撤銷后的清算主管機(jī)關(guān)，而不僅僅是“指導(dǎo)”、“有關(guān)主管部門(mén)”之類的模糊規(guī)定。同時(shí)，應(yīng)完善清算操作程序，規(guī)范基層社會(huì)組織的清算行為。
第四，加強(qiáng)基層社會(huì)組織自身建設(shè)，增強(qiáng)其可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力?；鶎由鐣?huì)組織要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，必須從自身出發(fā)，堅(jiān)持需求第一的原則，把居民的利益放在首位，并滿足他們的實(shí)際需求。一是基層社會(huì)組織應(yīng)進(jìn)行準(zhǔn)確的自身定位?；鶎由鐣?huì)組織由于接近社區(qū)居民，貼近居民生活，可選擇的服務(wù)范圍廣、種類繁多，包括為老年人服務(wù)、醫(yī)療保健、幫困助殘等諸多方面。如果定位不明確，試圖包攬社區(qū)服務(wù)各個(gè)方面，就會(huì)造成廣而不專的情況。社會(huì)組織需要明確自身的服務(wù)宗旨、服務(wù)范圍和服務(wù)內(nèi)容，并在實(shí)踐中逐步形成規(guī)模和優(yōu)勢(shì)；在提供服務(wù)時(shí)對(duì)準(zhǔn)社區(qū)居民的需求，滿足其實(shí)際需要，以獲得居民的長(zhǎng)期信任和持續(xù)支持。而政府在向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)時(shí)，也須注重社會(huì)組織的專業(yè)性和服務(wù)能力。精準(zhǔn)的服務(wù)領(lǐng)域和專業(yè)化的操作是社會(huì)組織獲得政府認(rèn)可的必要條件。二是基層社會(huì)組織應(yīng)完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，制定規(guī)范的規(guī)章制度。對(duì)于規(guī)模較大的社會(huì)組織，可以借鑒營(yíng)利性組織的管理理念和方法，設(shè)立法人治理結(jié)構(gòu)，使組織各部門(mén)實(shí)現(xiàn)分工合作、相互制約。對(duì)于規(guī)模較小的社會(huì)組織，則應(yīng)該形成最基本的直線型組織結(jié)構(gòu)，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，做到責(zé)任分明，命令統(tǒng)一。另一方面，社會(huì)組織應(yīng)該制定規(guī)范的規(guī)章制度。在人力資源管理方面，應(yīng)根據(jù)組織發(fā)展戰(zhàn)略的要求，制定人力管理章程，細(xì)化到招聘、培訓(xùn)、薪酬、績(jī)效等每一個(gè)環(huán)節(jié)，并注重社會(huì)組織對(duì)人員要求的特殊性，避免人力資源配置時(shí)的無(wú)序狀態(tài)。在財(cái)務(wù)管理方面，應(yīng)建立財(cái)務(wù)管理制度和信息公開(kāi)制度，對(duì)財(cái)務(wù)結(jié)算、稅務(wù)繳納、票據(jù)使用和資產(chǎn)管理等方面進(jìn)行嚴(yán)格控制和管理。按照《民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度》的規(guī)定進(jìn)行會(huì)計(jì)獨(dú)立核算，并明確資金使用途徑。同時(shí)，社會(huì)組織需要定期將財(cái)務(wù)狀況向社會(huì)公開(kāi)，并主動(dòng)接受業(yè)務(wù)主管單位和社會(huì)公眾的檢查和監(jiān)督，確保資金管理透明、可信。
第五，建立基層社會(huì)組織多元化的籌資渠道。多元化籌資渠道的基礎(chǔ)是基層社會(huì)組織建立透明的財(cái)務(wù)管理制度，使社會(huì)公眾了解資金的使用情況，從而贏得社會(huì)公眾的信任。建立多元化的籌資渠道，根本原則在于充分利用各種社會(huì)力量，摒除過(guò)分依賴政府的觀念。而多元穩(wěn)定的資金來(lái)源，也是社會(huì)組織獲得獨(dú)立主體地位的關(guān)鍵因素。首先，基層社會(huì)組織的服務(wù)面向社區(qū)居民，可以在社區(qū)居委會(huì)的協(xié)助下，考慮以捐贈(zèng)的形式尋求社區(qū)居民的資金支持。居委會(huì)作為居民進(jìn)行自我教育、自我管理、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，在長(zhǎng)期實(shí)踐中已經(jīng)得到了居民的廣泛認(rèn)可。基層社會(huì)組織在社區(qū)內(nèi)進(jìn)行公益宣傳，并聯(lián)合居委會(huì)發(fā)起捐贈(zèng)活動(dòng)，可以提高居民的反響度，并募集到更多的資金。其次，基層社會(huì)組織應(yīng)加強(qiáng)與企業(yè)的合作，實(shí)現(xiàn)“雙贏”。一方面，可以通過(guò)服務(wù)項(xiàng)目冠名，與企業(yè)開(kāi)展短期合作。社會(huì)組織根據(jù)自身不同的服務(wù)內(nèi)容，確立不同的目標(biāo)企業(yè)，公益項(xiàng)目資金由企業(yè)提供，項(xiàng)目具體運(yùn)轉(zhuǎn)則由社會(huì)組織負(fù)責(zé)。另一方面，考慮與企業(yè)建立長(zhǎng)期合作機(jī)制，獲取企業(yè)穩(wěn)定的資金支持。這需要社會(huì)組織把自身的非營(yíng)利性和企業(yè)的營(yíng)利性巧妙結(jié)合起來(lái)。在短期合作的基礎(chǔ)上，基層社會(huì)組織可以把成效高、受益面廣的公益項(xiàng)目發(fā)展成特色項(xiàng)目并定期開(kāi)展，通過(guò)該項(xiàng)目的社會(huì)影響力提高企業(yè)的知名度，吸引企業(yè)的長(zhǎng)期關(guān)注和投入。再次，基層社會(huì)組織應(yīng)加強(qiáng)與各種基金會(huì)的合作。利用基金會(huì)的募捐平臺(tái)，組織可以獲取更多的社會(huì)捐款，同時(shí)在基金會(huì)的協(xié)助下，保證資金使用的透明化、規(guī)范化。以上海市為例，根據(jù)上海市社會(huì)團(tuán)體管理局基本業(yè)務(wù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2013年底，上海市注冊(cè)登記的基金會(huì)共有152家。其中，多數(shù)基金會(huì)已經(jīng)走上了專業(yè)化的運(yùn)作道路，具有較強(qiáng)的社會(huì)影響力。例如創(chuàng)立于1989年的上海市兒童健康基金會(huì)，專門(mén)為兒童健康事業(yè)公募資金，對(duì)兒童健康基金進(jìn)行管理，并配合各級(jí)政府部門(mén)，服務(wù)和推動(dòng)上海市兒童健康事業(yè)。該組織在特困家庭病患兒童醫(yī)療幫困救助以及兒童健康知識(shí)宣教、服務(wù)咨詢、資助公益性課題等方面進(jìn)行了不懈的努力，取得了良好的成效。創(chuàng)立20余年來(lái)，兒童健康基金直接受益兒童已達(dá)14萬(wàn)人次。
第六，制定完善的人才引進(jìn)、開(kāi)發(fā)策略。目前，缺少足夠的專業(yè)人才是制約基層社會(huì)組織有效參與社會(huì)管理的因素之一。要提高獲取人才資源的能力，必須從引進(jìn)和開(kāi)發(fā)兩方面入手。一是完善基層社會(huì)組織的人才引進(jìn)機(jī)制。一方面，在獲取了足夠的資金支持之后，適當(dāng)提高社會(huì)組織從業(yè)人員的薪資待遇，以吸引專業(yè)的管理人員。在此基礎(chǔ)上，激勵(lì)他們追求自我實(shí)現(xiàn)，留住和持續(xù)吸引專業(yè)管理人才，促進(jìn)社會(huì)組織向?qū)I(yè)化轉(zhuǎn)變。另一方面，充分發(fā)揮志愿者的作用，彌補(bǔ)專業(yè)人才的不足?；鶎由鐣?huì)組織應(yīng)利用高校教育資源，與相關(guān)高校建立協(xié)作關(guān)系。這樣不僅能為大學(xué)生提供社會(huì)實(shí)踐基地，也可以吸引優(yōu)秀的大學(xué)生在畢業(yè)后直接投身到公益事業(yè)中，拓寬社會(huì)組織的人才獲取渠道。二是完善基層社會(huì)組織的人才開(kāi)發(fā)機(jī)制。社會(huì)組織尤其是處于發(fā)展初期的基層社會(huì)組織，要特別注重對(duì)組織成員的培訓(xùn)，可以通過(guò)接受相關(guān)機(jī)構(gòu)培訓(xùn)、到其他組織觀摩交流等途徑，提高組織內(nèi)部成員的服務(wù)水平與技能水平，從而推動(dòng)組織走向?qū)I(yè)化和品牌化。同時(shí)，社會(huì)組織還可以充分利用各地形式多樣的孵化基地所提供的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，對(duì)組織成員進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃、組織治理、財(cái)務(wù)管理、公益創(chuàng)投指導(dǎo)等多方面的輔導(dǎo)培訓(xùn)，定期通過(guò)大班講座、小組討論、一對(duì)一指導(dǎo)等形式提升組織成員的理論和實(shí)踐能力，進(jìn)而促使基層社會(huì)組織盡早具備市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力，在參與社會(huì)管理時(shí)脫穎而出。
（本文系國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“建立健全政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)機(jī)制研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)為14AZZ011；同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院碩士研究生劉麗是本文的共同作者）
注釋
①陳為雷：《新時(shí)期基層社會(huì)組織能力建設(shè)研究》，《中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)》，2011年第10期，第360～361頁(yè)。
②廖益光、李靜：《社區(qū)社會(huì)組織提供公共服務(wù)的困境及對(duì)策分析》，《傳承》，2011年第6期，第50～52頁(yè)。
③趙伯艷：《推進(jìn)社會(huì)調(diào)解組織參與社會(huì)矛盾化解——基于幾個(gè)案例的分析》，《社團(tuán)管理研究》，2011年第11期，第25～28頁(yè)。
④趙立波：《完善政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)機(jī)制 推進(jìn)民間組織發(fā)展》，《行政論壇》，2009年第2期，第59～63頁(yè)。
⑤邵興平：《社會(huì)組織撤銷登記相關(guān)法律問(wèn)題淺析》，《社團(tuán)管理研究》，2008年第8期，第43～46頁(yè)。
On How Social Organizations Can Become Part of the Innovation in Grassroots Governance
Sun Rong
Abstract: In recent years, China's social organizations have seen vigorous development. With government support and due to their own efforts, the quality of their development steadily improved, which enabled them to play a major role in maintaining social stability, providing public services and promoting the development of science, culture, education, and healthcare, and become an important participant in the community development and governance. However, the vast majority of grassroots social organizations are still in the early development stage, hence they face some problems, such as the lack of credibility, weak access to resources, imperfect internal management system, and unclear relations with other organizations within the community. Therefore, we must approach the whole issue from their own problems and government administration, so as to effectively make the grassroots social organizations become better able to participate in social management.
Keywords: social organizations, social governance, community development, self-organizing capability, social stability
【作者簡(jiǎn)介】
孫榮，同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院公共管理系教授、博導(dǎo)。研究方向?yàn)樾姓芾砝碚撆c方法、城市治理與社區(qū)發(fā)展。主要著作有《Spontaneous or Constructed Neighborhood Governance Reforms in Los Angeles and Shanghai》、《社區(qū)共治：合作主義視野下業(yè)主委員會(huì)的治理》、《困境與出路：“搖號(hào)”政策應(yīng)對(duì)城市公共資源分配難題》等。
