我國農村閑置土地處置存在的問題與弊端

閑置土地處置的法律法規不健全。法制不健全體現在對閑置土地的處置難以準確適用法律，即，如何將不同性質的法律責任運用于對閑置土地的處置中？

一方面，依據《國有土地使用權出讓合同》來解決土地閑置問題，是一種民事法律行為。該合同的性質為民事合同，合同雙方對相互應履行的權利義務進行了明確約定，守約一方當事人有權要求不如實履行合同的另一方承擔違約責任。因此基于該合同，可以對是否構成閑置土地進行認定，也可以對用地主體不按進度開發利用土地所應承擔的違約責任進行判定。所以，從民事法律角度講，出讓方（國土部門）在受讓方違約（即閑置土地兩年以上的情況下）按照約定收回土地使用權，是行使合同解除權的行為。

另一方面，政府和土地主管部門通過土地管理行為處置閑置土地，是一種行政法律行為。閑置土地處置包括批準延期、改變用途、安排臨時使用、進行土地置換和由人民政府無償收回的方式。對于批準延期、改變用途、安排臨時使用、置換等方式，系行政機關行使土地管理職權的行政處理行為。但對于無償收回閑置土地的法律行為，存在著不同的認識，各種規定也較為模糊。一種觀點認為無償收回閑置土地使用權是一種行政處理行為；另一種觀點認為無償收回閑置土地使用權是一種行政處罰行為。正是由于對閑置土地處置涉及到不同性質的法律責任并用，實踐中難以準確適用法律。

閑置土地處置的力度不夠。地方政府、相關利益群體（如銀行）執行國家政策法規的力度直接影響了閑置土地處置。如果這一瓶頸難以解決，即使新措施新辦法出臺但仍會由于“執法不嚴”而不容樂觀。

一方面，執法者對已有的土地管理法律法規執法不嚴。例如，閑置土地處置中關于征收土地閑置費的規定，由于沒有硬性標準，是彈性的，地方政府自然會根據自身利益彈性執行。

另一方面，現有的閑置土地處置措施還不足以防堵制度漏洞。一個典型的例子就是，在現行政策下可以通過股權結構的轉變規避土地增值稅。通過在股權上做手腳，讓交易方溢價收購房地產目標企業的股權，大股東順利退出，合理合法地規避高額的土地增值稅。

閑置土地處置中收回權與擔保物權存在沖突。閑置土地中涉及到如何處理行使土地收回權與其他權利人擔保物權沖突的關系問題。無償收回閑置土地是最嚴厲的處置措施，也是一種行政處罰手段。因此，收回權與基于一般債權的土地抵押權相沖突時，抵押權優先。但也有人認為，由于行政行為具有先定力、公信力和普遍約束力，并考慮到防止欺詐和關聯交易，抵押權人不得以其債權對收回決定提出異議申辯。

國外閑置土地形成的原因和現狀

與我國農村相比，其他國家在不同程度上也存在著土地閑置狀況。如：俄羅斯也產生了不少土地閑置問題，許多農村土地因為長期無人耕種，逐漸閑置荒廢。盡管許多俄羅斯人喜歡用錢買土地，但卻不擅長有效利用。有些俄羅斯人閑置土地是因為自己的土地遠離城市，交通不便利；有些俄羅斯人是因為自己已經在某個城市謀生并站穩腳跟，當遠在家鄉的老人去世后，仍不愿離開自己所在的城市，致使家鄉的土地閑置。

在美國農村也存在著一定的土地閑置現象。目前，僅僅費城就有4萬余處閑置土地，每年的維護費用達2000萬美元，土地浪費現象如此嚴重的原因在于該市的土地管理系統已瀕臨崩潰，無法應對該市復雜的土地管理形勢。

國外閑置土地處置經驗的借鑒意義

銜接閑置土地處置制度與《物權法》。《物權法》的實施使得《閑置土地處理辦法》的合法性地位面臨嚴重挑戰。從法律適用上看，《物權法》的效力高于《閑置土地處理辦法》，即《閑置土地處理辦法》與《物權法》不一致的地方，以《物權法》為準。因此，對于閑置土地，收回土地使用權的處置方式并非不可行，而是不能“無償收回”。如果按照原來的方式無償收回閑置土地使用權，難免有違《物權法》，導致行政行為存在法律瑕疵。那么按《物權法》規定應進行“合理補償”，針對閑置土地處置中的收回行為，在什么范圍內、什么限度內的補償才算是合理呢？需要制定相應的辦法。收回閑置土地當中涉及到的補償問題以及隨之而產生的補償關系，其性質是否為當事人之間的民事法律關系？如果補償問題是當事人之間的民事行為，那么雙方因補償標準差異過大無法達成一致意見，勢必會影響收回國有土地使用權這一行政處罰行為的實施。

為保障行政處罰行為的實施、避免土地使用權人以補償要價為借口導致的無法收回，還需要引入裁定程序，對雙方的補償爭議進行裁定。因此，為了將現行的閑置土地處置制度與《物權法》順利銜接，保障收回國有土地使用權行為的合法性，需要對《閑置土地處理辦法》進行修改，并增加對當事人補償的實體和程序性內容。

創新土地調控制度與手段。一方面，通過城鄉規劃減少新增閑置土地。以美國為例，對閑置土地的管制主要體現在：一是控制城市規模，通過許可的總量管制，實施分期分區發展和設立管制區實現；二是保護農業用地上，通過劃定基本的農地，實施稅款優惠與減免方案，制定農業區劃，實現轉讓土地發展權，從而有效地預防和遏制了土地閑置的現象。雖然我國也建立了土地用途管制制度，但規劃的穩定性較差，一直以來，我國把人看成了“人口”，與“土地”、“資源”一并成為了可以依政府計劃安排的要素。這種城鄉規劃的缺位和隨意變化，大大提高了政府土地儲備的成本，并導致土地利用的低效和閑置。隨著《城鄉規劃法》的實施，我們應該把城鄉規劃的編制作為重要任務，把我國的城鄉規劃穩定下來。借鑒美國通過嚴格的土地用途管制制度達到預防閑置土地產生的目的，做好城鄉規劃，確保土地利用的穩定性，從而減少新增的閑置土地。

另一方面，利用稅法手段創新解決土地閑置問題。土地的供給、流轉，受民事法律制度的調整。但如果土地的利用行為完全依賴意思自治原則，則土地權利人在追求利益最大化時有可能悖于社會公共利益目標。因此，還需要經濟法律制度作為調整方式。征稅是“通過漲價歸公的原則，以消除不勞而獲、平抑土地投機。”②

利用稅法手段創新解決土地閑置問題，一是可以借鑒我國臺灣地區做法，考慮由全國人大制定一部統一的《土地稅法》。該部法律要對我國現行的土地稅法及相關規范性法律進行整合重構，適應國家在調控土地市場方面由直接干預為主間接調控為輔向間接調控為主直接干預為輔轉變的現實需要，有效的通過稅收手段解決閑置土地問題。

二是可以借鑒日本和美國通過征稅打擊囤地的做法征收土地閑置稅。日本從1992年開始征收地價稅，每年對土地升值情況進行評估，然后根據新的地價標準征收持有稅，通過征收地價稅很快抑制了囤地現象。美國賓夕法尼亞州費城議會則于2013年12月通過了《土地銀行制度法》，針對費城現有的4萬余處閑置土地，新法案著手解決閑置土地的稅收問題。土地銀行制度實施后，土地銀行將對1萬處公有閑置土地進行統一保護，并處理私人土地購買相關業務。同時，銀行還將減免土地債務，并按標準將閑置土地轉讓給真正有使用計劃的投標人。有鑒于此，我國可以考慮借鑒日本和美國的做法，盡快出臺土地閑置稅，以有效遏制囤地和土地閑置滋生蔓延的現象。

依法規范閑置土地處置程序。以日本為例，與我國閑置土地概念相對應的是空閑地的概念。日本由于人多地少，為注重土地的集約利用，建立了空閑地制度。該制度規定：對于被政府認可為空閑地的土地，政府有權要求該土地的所有者提出該土地的利用處理規劃，并對其利用方式是否符合規劃用途進行監督。空閑地制度，有效地配合了該國的土地交易制度，對于抑制土地價格上漲起到積極了作用，許多做法為他國所借鑒。

我國也應該借鑒日本的空閑地制度，依法規范閑置土地處置程序。首先要立案，充分調查取證，然后擬定相應的處置方案并報原人民政府處置，采取不同的處置方案。在我國現行法律制度下，人民政府或土地行政主管部門，均可以作為對閑置土地處置的適合主體。對于閑置土地處置中的行政處罰行為，如法律要求閑置土地處置行為的行政處罰必須以某種特定方式作出，如果行政機關沒有采取這一方式將會影響閑置土地處置的合法性。同時，閑置土地處置中的行政處罰行為必須按照《行政處罰法》第三十九條要求，制作行政處罰決定書，即《收回國有土地使用權決定書》，如果不履行該程序，則違反了行政處罰行為的法定形式。

（作者單位：平頂山學院國際教育交流學院）

【注釋】

①朱林興：“土地閑置問題的嚴重性、成因及其處置”，《探索與爭鳴》，2006年第11期，第30頁。

②郭潔：《土地資源保護與民事立法研究》，北京：法律出版社，2002年，第49頁。

責編/韓露（實習）