【摘要】目前我國農村公共物品供給存在著總量不足、供給結構失衡等問題。要想改善農村公共物品供給狀況，應該發展多元化的農村公共物品供給機制，以政府為主體、適當引入市場機制，同時發揮農村合作組織等部門的作用。在此過程中，政府要通過健全法律法規、制定相關制度等措施，規范和引導各類供給主體的供給行為。

【關鍵詞】農村　公共物品　供給　多元化

【中圖分類號】F062.6　 　　　  【文獻標識碼】A

農村公共物品對于提高農民生活、改善農業生產條件、促進農村經濟的穩定和發展有著重要的作用。我國政府一直以來十分重視對農村公共物品的建設，黨的十八大報告中提出：“到2020年要總體實現基本公共服務均等化的目標”，這包含了發展農村公共服務，促進全社會公共服務均等化的涵義。隨著農村經濟的發展，農民對公共物品的需求日益強烈，并呈現層次性和多樣性，而與之相對應，公共物品在農村的供給情況卻并不理想。公共物品的長期供需不平衡已經制約了農村經濟發展和農民的生產條件及生活質量的提高。因此，研究農村公共物品的優化供給有著重要的理論和現實意義。

農村公共物品供給問題研究的理論基礎

公共物品的內涵。經濟學家薩謬爾森指出，公共物品是人們對于其的個人消費不會影響其他人對該物品消費的物品。效用的不可分割性、消費的非競爭性和利益的非排他性是公共物品的基本特征。根據公共物品的非排他性以及非競爭性的強弱，將公共物品分為兩類：一類是純公共物品，同時具有完全的非競爭性和非排他性；另一類是準公共物品，具有不完全的非競爭性和非排他性，準公共物品還可以繼續細分為俱樂部物品和公共資源。

公共物品的供給特性。公共物品的特性導致其供給問題要復雜于私人物品，經濟理論界對于公共物品供給機制的探討由來已久。

一是市場失靈。20世紀50年代，現代福利經濟學提出市場在公共物品供給中存在失靈。因為每個消費者消費的公共物品總量與總消費量總是相等，所以公共物品的市場需求曲線是個人需求曲線的垂直相加而非水平相加，而總的支付卻是所有消費者的支付總和。由于每個消費者并不清楚自己享受公共物品應該支付的價格，或者是存在隱瞞偏好的“免費搭車”行為，所以市場機制下很難得到足夠支撐公共物品供給的消費者支付，進而市場難以有效提供公共物品。

二是政府失靈。由于對市場失靈理論的普遍接受，20世紀50～70年代的西方國家普遍由政府負責提供公共物品，但這些國家在70年代之后陷入危機，促使人們意識到政府在供給公共物品的過程中同樣存在失靈問題。實際上，政府與市場都是一種制度安排，都是影響經濟社會的內生變量，因此，政府在運行和提供公共物品的過程中也存在交易成本，這種交易成本往往很大。政府壟斷公共物品提供，由于缺乏競爭和監督，往往會導致效率低下和官僚腐敗等問題。

三是多中心思路。20世紀80年代，美國學者奧斯特·羅姆的新公共管理理論提出“多中心理論”。“多中心”是指公共物品供給結構也可以多元化，各級政府機構、企業、私人機構、公民個人、各種非政府的組織均可成為公共物品的供給者，各主體在一定的規則下，以多種方式一同行使主體權力，在公共物品的供給過程中引入多元化的競爭機制①。多中心理論為公共物品供給研究開辟了新的視角。

我國農村公共物品供給狀況及存在問題

農村公共物品是指為促進我國“三農”發展的公益性物品，具體而言包括以下幾類：基礎設施類，如農村的道路等；社會保障類，如農村醫療和養老保險；科教文衛類，如農業科技培訓等；社會管理和社會服務類，如社會治安等。近年來，我國政府加大了農村公共財政投入，但總體來看，我國農村公共物品供給狀況仍然存在一些問題，無法滿足農民的需求，。

總量不足。我國農村公共物品供給數量上離實際需求存有差距，具體表現在：一是大型農業固定資產、大型的水電灌溉設施等農業生產性公共物品供給不足，嚴重制約了農業生產和農村經濟發展。二是與農村生活條件改善相關的公共物品，如供水、供電、道路橋梁、環境相關的公共物品在部分地區和村莊仍然比較欠缺。三是有關農民自身權利類的公共物品，如文化教育和醫療保障類公共物品和服務的缺口還很大。

供給結構失衡，供與求不匹配。一方面，農村公共物品供給總體不足，卻同時存在部分公共物品供給過剩的問題。這是由于一些基層政府注重政績工程、面子工程，沒有首要解決農民迫切需要的公共物品，卻過多地投入于修路、沿街綠化、廣場建設等，造成了供給不足與供給過剩并存的結構失衡局面。另一方面，文化、科技為代表的高層次、“軟”公共物品的供給遠遠落后于需求。隨著經濟社會的快速發展，農民對文化、教育、培訓、科技、環境等高層次的公共物品需求日益強烈，而目前在絕大多數農村，諸如鄉村圖書館、影院等文化設施較為匱乏，科技成果轉化應用、農業技術培訓、信息獲得等耗資大、見效慢的設施和服務更是欠缺。

城鄉間、地區間供給不均衡。首先，由于我國經濟體制存在城鄉二元化狀態，導致在公共物品供應上，也出現了城鄉分割的“二元”供給體制。我國城市公共物品的供給由國家財政負擔，但農村公共物品的供應大部分靠農民自己解決，這種城鄉分割造成了公共物品供給的城鄉間差距，呈現非公平性。根據國家統計局的數據，2001年全社會固定資產投資總額中農村固定資產投資占比為19.4%，而到2012此比例卻下降為1.7%②。這一對比從側面反映出，農村地區的固定資產投資明顯落后于城鎮，且呈現出投資比例逐年下降的趨勢。其次，我國東、中、西部地區經濟發展水平存在很大的差異，所以，當東部經濟相對發達的農村地區提出差異化和高層次的公共物品需求時，西部某些落后的農村尚缺乏基本公共物品的供給和服務。

我國農村公共物品供給問題的原因探析

造成我國農村公共物品供給總量不足與結構失衡等現象的原因是多方面的：

資金投入不足。對我國而言，公共物品在農村供給中出現的問題歸根結底是由于資金有限，投入不足造成的。一方面，基層政府能夠用于提供公共物品的資金有限。2001年中央開始改革農村稅費制度，取消了“提留”、“統籌”和“兩工”等，2006年我國全面取消農業稅，鄉鎮級政府失去了重要的資金來源，其公共物品的建設資金大部分依靠上級政府的財政轉移支付。另一方面，我國農村的融資體系不健全。由于當前農民信用體系不健全，大部分農民習慣于將閑置資金存入銀行、信用社等金融機構，而金融機構向農民發放貸款通常額度較小，這樣造成了金融機構大量吸取了農村的資金，卻較少地返還于“三農”建設，致使農村公共物品的資金供應更加短缺。

缺乏順暢的需求表達機制和完善的決策機制。一直以來，我國對于農村公共物品的供給決策都是“自上而下”的，忽視了農民自身的真實需求，缺乏透明性與參與性。在農村公共物品提供過程中，農民是需求者和委托人，政府機構是代理人，基層的村鎮政府機構則是“二次”代理人。由于委托人缺乏組織性和信息不對稱，無力監督和約束基層政府行為，在公共物品供給中處于弱勢地位，無法真實、順暢、有力地表達自身的需求；基層政府往往只對上級政府負責，忽視委托人意愿，根據政府意愿決定提供什么公共物品和提供多少。這種決策機制下，基層政府往往熱衷供給見效快、易顯出政績的“硬”公共物品，而對農村經濟社會發展所必需的“軟”的公共物品，不愿意提供或提供很少。

政府職責不清，缺乏問責和監督機制。盡管《國務院工作規則》，明確了公共服務是政府的主要職能之一，但這些規定比較模糊，缺乏針對性和操作性，造成了各級政府在農村公共物品供給中職責不清、分工不明，出現推諉、越位、缺位等現象。由于我國財政權集中于中央政府，而事權下放至各級政府，農村公共物品提供職責，往往最終較多地壓到縣、鄉政府，導致出現基層政府財權小而事權大的狀況，基層政府財政緊張，能力有限，最終導致了農村公共物品的總量短缺和質量不高。另外，由于法律法規缺失、問責機制缺乏以及農民的維權與參與意識不強，都造成農村公共物品的供給過程監管不足，一旦出現供給決策不當、供給低效或無作為行為，難以找到明確對象問責。

供給主體單一、效率低下。在供給制度方面，新中國成立以來我國的農村公共物品經歷了三個階段，即人民公社階段、家庭聯產承包階段和現在的后農村稅費改革階段，其供給機制在本質上都屬于單一的政府供給，盡管在現階段有了多元化的嘗試和突破，但市場和社會的力量還是比較薄弱。政府作為公共物品的壟斷供給者，排斥了市場和社會因素的作用，因其缺乏成本最小和利潤最大的約束，不可避免地出現農村公共物品供給的效率低下，成本昂貴，缺乏多樣性和差異性，甚至存在回避提供責任和扭曲供給需求的可能性，造成資源浪費和農民公共福利水平不高。