國外農村基本公共服務的經驗與規律

服務法制化程度高。依法服務是這些國家農村基本公共服務的一大特點，這些國家通過立法方式將農村公共服務的主體、方式、范圍、程序、資金來源、責任分攤等制度化，形成了服務的長效機制，有些國家的服務制度實施了近百年。像美國，其農業法是其公共服務職能的主要法律依據，聯邦政府與州政府在法律上的分工非常明確，當然也能夠根據社會經濟發展水平的變化進行適度調整。再如巴西推行“家庭健康保障計劃”也是通過立法實現的，1994年《農村居民健康醫療法》頒布，截至2012年底，巴西政府為此先后頒布了17次相關法令來推動該計劃的實施。

我國目前制定的涉農方面的法律法規多達近百部（包括地方性法規），全國人大常委制定的《土地管理法》、《村民自治法》、《農民專業合作社法》等法律也大量涉及農村基本公共服務，但缺少系統性與協調性，可操作性不強，像農村社會保障制度一直未能很好地推行，這值得我們反思和注意。

與城鄉一體并舉。城鄉一體化建設在發達國家已基本實現，城鄉差別較小，農業、農村人口所占比重較小，基本上已實現均等化。但是我們也應看到，發達國家的農村基本公共服務是伴隨城鄉一體化建設而實現的，是高度工業化與城市化發展的結果，所以發達國家現在的農村公共服務是體現在生產服務方面，生活服務與城市居民是一樣的。在這個方面，發展中國家與此還有較大差距，目前世界上還沒有一個發展中國家實現了城鄉一體化，③但是在公共服務的某些領域可以實現城鄉一體化，如印度在農村義務教育、公共醫療衛生等領域，以及巴西在農村醫療衛生等領域，均已基本實現了城鄉一體化。

我國當前的城鄉二元結構是有其歷史原因的，這也是我國的基本國情之一。經過三十多年的改革開放，我國經濟實力有了很大提高，因此在重構農村公共服務體系時可以在一定領域內打破城鄉分治，比如醫療、社會保障等方面。

以政府投資為主。公共服務提供的是公共產品，公共產品的供給不能完全依靠市場機制，政府需要在這方面承擔一定的職能。上述無論是發達國家還是發展中國家的實踐充分證明了這點，畢竟公共產品是一個周期長、回報率較低的服務，需要公共資金的注入，同時也體現了一種社會福利。在市場經濟發達的美國，其農業基礎設施建設主要還是由政府籌集資金，在巴西，大型水利樞紐工程建設也主要是由政府投資，部分配套是由生產者自籌，但是最多只占10%的資金。在生活性公共產品領域（如社會保障、醫療衛生、教育、農業科技等）基本上完全是由政府投資。

在我國實現城鄉公共服務的均等化是我們的長期目標，政府在此目標實現的過程中應承擔更大的責任，應加大財政投入，使政府融資成為主體，這也是國民福利的體現。

發展社會組織的重要性。從對上述國家的研究可以看出，在農村公共服務的提供方面，政府是主要但不是唯一的供給者，在國家之外，社會組織非常發達，各種農業、農村合作社非常發達，農業協會也較多，這些社會組織承擔了一部分政府的職能，承擔了一定的公共產品供給，同時這些組織也是農民利益的代言人，了解農民需求，起到農民與政府之間潤滑劑的作用。美國的農業社會組織異常發達，在農產品銷售、流通中承擔主要責任，分擔了政府的壓力。概言之，社會組織的發展可以彌補政府政策的失靈，提高公共服務的質量。

目前，我國農村社會組織還不是很發達，除了一些生產與供銷方面的合作社之外，其他的社會組織尤其是生活服務組織匱乏，維權性組織更是少見。不但數量少，組織水平也低，規范化程度不高，參與社會能力不足，有些還明顯帶有官方色彩，與其自身功能相悖，無法表達農民的利益訴求。在中國市場經濟迅速發展的時期，推動社會組織的發展壯大既是國家與社會權力分配的需要，也是“三農”發展的需要。

余論

中國是發展中大國，有我們自身的國情與社會發展方式，在借鑒國外農村基本公共服務制度、體制、方式等方面不能簡單照抄照搬。在發展本國農村公共服務的過程中，我們應結合本國的政治體制、經濟發展水平和農村實際狀況走自己的路。

當前，我國正處在體制轉軌過程中，市場經濟發展迅速，對農村地區也有較大沖擊，政治體制與市場經濟之間的矛盾突出。解決公共產品供給與政治發展中的矛盾，需要深入研究在市場化體系的今天如何改變計劃經濟時代留下的一些后遺癥，思考農民、農村的實際需求。在借鑒國外有益經驗過程中重構我國農村基本公共服務的職能與制度設計，保障農民利益，促進農村發展與農業發展。

（作者單位：蘇州大學應用技術學院）

【注釋】

①趙冬輝：“中國農村基礎設施建設融資問題研究”，東北林業大學碩士、博士學位論文，2012年。

②孫亮：“美國、韓國、印度農業合作社發展研究”，《世界農業》，2013年第2期，第22～23頁。

③朱金鶴，崔登峰：“借鑒國外經驗實現中國城鄉公共服務均等化—以新疆為例”，《世界農業》，2012年第12期，第125頁。

責編/邊文鋒