住房既具有商品的屬性，又具有公共物品的屬性，這決定了國家在住房政策中，要兼而考慮經濟發展與權利保障雙重的因素。因此，正如《國務院辦公廳關于促進房地產市場平穩健康發展的通知》（國辦發〔2010〕4號）文中所總結的那樣，我國現階段住房政策是為了“實現保增長、擴內需、惠民生”的目標，一方面要考慮維持住房產業的繁榮，拉動經濟增長，保持內需，另一方面要避免住房市場過度膨脹帶來公民居住生活的侵害，進行適當的干預，在保障的同時還寄希望于保障房建設也能拉動產業的發展。同一項手段中往往包含著多重的政策目標。這種多元目標指導下的住宅政策，如何衡量手段選擇和政策目的之間的匹配，就成為非常專業的經濟學、社會政策研究的問題，需要進行嚴格的分析和評估，, 在政策設計上必須依賴專業的政策評估以實現專業性的經濟目標，在制度形成過程中必須依靠多元的利益表達機制，來賦予“目的”正當性、合理性，并使多元的目的得到均衡的實現。

此外，由于住房保障無論是實物還是金錢上的補助，都需要花費大量金錢，對國家財政壓力巨大，但現代國家已經認識到，社會的弱者很多是來自于現代資本主義經濟制度本身的結構性問題，所以人們大多認同，作為人之為人的基本尊嚴，應通過對其他納稅人施加金錢上的負擔，來使這一部分生活弱者的權利得到保障，滿足“基本住房需要”。但是，最基本的需要之上，國家使用全體納稅人的稅收來保障一部分人權利，保障到何種程度，如何平衡納稅人的財產限制與被保障者的權利，以及政府權力膨脹與市場自由效率之間的矛盾，應當依靠政策形成過程的多元利益表達機制來實現，必須使納稅人的代表、不同層次住房保障需求人群、經濟政策領域的專家等通過民主的程序來實現最佳的政策結果。

其實，這正是社會法治國家的基本原理所要求的。為了實現社會國家的目標，國家權力往往急劇擴張，民主制則是約束國家權力侵犯基本人權的良方。君主專制時期和社會主義國家時期，以君主權力和國家權力自上而下實現“全體主義式社會國家”，在實現全民福利的同時，也侵害了公民的自由權。現代福利國家僅以憲法上的基本權、在違憲審查中對立法者形成義務的審查、以及對行政機關行政裁量的限制，難以達到真正法治的精神，而以必須配置以規范、合理、實質的民主制來制約社會國國家權力的濫用。

具體而言，民主制原理要求制定住房保障政策的過程必須是全國公民的政治過程，而不能由國家專斷。住房保障屬于社會中弱者的少數派的利益，憲法所確立的立法程序不僅應明確多數派的位置，而且也要保障少數派的位置。民主制的政治過程中必須留有追求多樣政治目標的余地，不僅以多數派的政治支配為根據，而且要保障多數派少數派之間變動的可能性。

而我國現今住房保障制度的形成中，權力機關的執行機關國務院和地方各級人民政府及其建設部門起到了主導作用。縱觀1998年住房制度改革至今的住房保障政策的出臺，無一不是由國務院通過國務院文件的形式或通過國務院常務會議確立主要的政策方向和內容，各地方人民政府再結合地方具體情況貫徹執行。而國務院所主導的政策制定過程中，國家將房地產業作為重要經濟支柱，長期主導政策的方向，國務院的各部委中主導經濟產業的部門在政策制定中也占據更重要的位置，即使在以保障為主要方向的政策制定中，也是由住房與城鄉建設部負責，主持福利工作的民政部門和勞動社會保障部門卻顯有發言權，而住房與城鄉建設部的職責分配中，盡管2008年《住房和城鄉建設部主要職責內設機構和人員編制規定》中將承擔保障城鎮低收入家庭住房的責任作為首要職責，但與其承擔的城鄉規劃和房地產市場秩序監管等職能相比較，住房保障所帶來的部門利益明顯要少，因此，建設部門內部對住房保障工作可能也少有積極性。地方人民政府作為住房保障政策的制定者，土地出讓財政收入的利益和房地產產業經濟貢獻的利益對政策的內容起著主導作用。從而，在行政機關內部決策的前提下，平衡不同部門的發言權、加強住房保障機構的利益表達機制也許是改善我國城市居民“基本住房需要以上”的住房權利的現實之徑。

四、結語

綜上所述，面對2004年以來我國住房市場的高度市場化和住房價格高漲現象，中央和各地方政府出臺了一系列調控政策試圖對住房市場進行規制，同時強化了保障性住房供給的制度。然而這些政策往往由不同的行政部門分別決策，并隨著國家經濟形勢的變化不斷調整，臨時而且分散。毫無疑問，住房本身的商品性質決定了對住房市場的干預是典型的經濟政策選擇，而居住保障作為基本人權又賦予了其福利政策的特征，從而，國家對住房市場的規制，無論是消極的干預還是積極的提供，都復雜地融合了不同的政策目的，這也使政策的決策者在“綜合考慮經濟和社會因素——基本人權法定保障”、“廣泛裁量（政策形成自由）——羈束”之間徘徊。本文試圖通過“基本生活”、“基本住房需要”的概念，打通住宅政策設計的裁量性與住房權利保障的隔閡，確立國家最低限度的保障義務，并提出政策決策過程中民主要素是解決基本住房需要以上中低收入群體住房保障問題的根本途徑。

論國家住房保障義務的構成_凌維慈.pdf

注釋:

本文為上海哲學社會科學規劃課題“給付行政背景下中國住房保障法律制度研究”（2011BFX008）的研究成果之一。

[1] 住宅價格的高漲以及針對低收入者公共住宅的缺乏導致住宅消費的支出成為中低收入城市居民沉重的經濟負擔，并帶來了就業人員創造力下降、銀行不良貸款增加、耕地資源減少、乃至社會貧富差距進一步擴大等一系列嚴重的社會問題。

[2] 經濟適用房和廉租房的準入標準時有調整，但標準與保障目的之間的關系并不明確。例如上海市長韓正在報告市政府2010年度上半年工作情況時透露，2010年下半年上海將再次放寬廉租房住房準入標準。收入標準在人均月收入960元的基礎上，放寬到1100元，力爭全年新增廉租受益家庭2.1萬戶。

[3] 1988年《國務院住房制度改革領導小組關于在全國城鎮分期分批推行住房制度改革的實施方案》文件中所確立的住房制度改革目標。

[4] 1998年國務院發布的《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》中明確提出“停止住房實物分配”，至2000年，根據當時建設部部長俞正聲在國務院新聞辦公室舉辦的記者招待會上的通報，他認為以《在京中央和國家機關進一步深化住房制度改革實施方案》8月出臺為標志，幾十年的住房實物分配制度被畫上了句號。

[5] 以上海為例，到2008年，根據上海統計局年鑒的數據，每百戶城市居民家庭房屋產權構成中，盡管有37.8%的住房屬于“房改私房”，但仍有17.4%的住房為“租賃公房”。

[6] 以此體系為主線的住房保障制度以外，還有集中成片棚戶區的改造、舊住宅區綜合整治農民工居住條件的改善等補充的保障措施以及未私有產權化的公房租賃、公積金、房產交易稅收等穩定住房價格的政策同樣也具有居住保障的目的和功能。

[7] 例如2011年《國務院辦公廳關于進一步做好房地產市場調控工作有關問題的通知》中提出了住房限購措施，并進而在2012年、2013年得到強化。2011年1月28日，上海市和重慶市分別制定征收房產稅的實施細則。

[8] 參見2008年中國人民銀行新聞發言人對記者提問調整貸款政策背景的回答：“當前國際金融市場劇烈動蕩，世界經濟增長明顯放緩，國際經濟環境中不穩定因素明顯增多。為應對國際金融危機對我國可能產生的影響，支持擴大內需，提高對居民購買普通自住房的金融服務水平，保障民生，按照黨中央、國務院的統一部署，人民銀行對商業性個人住房信貸政策適時進行了調整”，登載于http://www.chinanews.com.cn/cj/kong/news/2008/10-22/1421974.shtml，2010年5月26日訪問。

[9] 人民銀行2006年發布的信貸政策規定，從2006年6月1日起，商業銀行（含農村合作銀行、城鄉信用社，下同）發放的住房貸款（不包括住房公積金貸款）首付款比例不得低于30%；二是對購買套型建筑面積90平方米以下而且是自住房的住房貸款最低首付款比例仍執行20%的規定。然而在2008年又將商業性個人住房貸款利率的下限擴大為貸款基準利率的0.7倍，最低首付款比例調整為20%。

[10] 中國社科院2010《房地產藍皮書》指出，2009年商品房價格增長23.6%，商品住宅的價格增長25.1%，遠遠超過了城鎮居民人均可支配收入9.8%的增長速度。

[11] 這一學說來自于堀木訴訟上訴審的判決，并被若干下級審的判決所沿用，但最高法院的判例并未采用。參見蘆部信喜：《憲法》，林來梵、凌維慈、龍絢麗譯，北京大學出版社，2006年版，第233-234頁。

[12] 張雪蓮：《經濟社會權利“最低核心義務”的概念分析》，《學術交流》，2009年第10期，第51頁。

[13] “基本住房需要”是“基本生活”在“住”的方面的體現，《城鎮最低收入家庭廉租住房管理辦法》第1條目的規定就提出了“為……保障城鎮最低收入家庭的基本住房需要”這一概念。正在立法階段的《住房保障法》的專家建議稿第1條也明確提出“滿足城鄉居民的基本住房需要”，確立“保基本”的原則。參見起草專家組成員申衛星的訪談，登載于http://www.dinju.com/news/news_show_9754.html，2010年8月30日最后訪問。

[14] 例如，以上海市為例，2010年剛調整的最低生活保障標準是每月人均450，以三口之家計算每月每戶為900元補助，租賃市場低端的一室戶房屋，月租金也在1500元左右。

[15] 韓君玲：《我國最低生活保障標準的法制現狀與完善》，《法學雜志》2008年第1期第93頁。

[16] 例如《青島市城市居民最低生活保障工作規定》第40條規定了分類救助的項目，其中第5項就是“對符合《青島市城鎮最低收入居民家庭住房保障管理辦法》規定的城市低保家庭，通過發放租金補貼、提供配租廉租住房和減免現住公房租金等方式，實施基本住房保障。”

[17] 經濟適用房的定位在住房保障體系中的確存在問題，經過修正的經濟適用房管理辦法以低收入群體為保障對象，但其采用購買產權的方式，使大量真正的低收入群體無法負擔房屋價格。例如上海市經濟適用房試點中出現購房者難以申請到銀行貸款的難題，新推出的準入資格提高申請者收入標準，將人均月可支配收入限額由試點的2300元放寬至2900元，人均財產限額由7萬元放寬至9萬元，有經濟學者陳杰就指出，根據經適房保障低收入人群住房的想法，這些家庭不應算是受保障對象，與原始目標有所偏離，其公平性值得商榷。其背后的問題也在于保障“基本住房需要”的與經濟適用住房相匹配的廉租住房準入標準是否過低問題。

[18] 2005年4月建設部等部委發布《關于做好穩定住房價格工作的意見》首次提出：“為了合理引導住房建設與消費，大力發展省地型住房，在規劃審批、土地供應以及信貸、稅收等方面，對中小套型、中低價位普通住房給予優惠政策支持。”。

[19] 2006年國務院辦公廳轉發建設部等部門《關于調整住房供應結構穩定住房價格意見》的通知中提出“自２００６年６月１日起，凡新審批、新開工的商品住房建設，套型建筑面積９０平方米以下住房（含經濟適用住房）面積所占比重，必須達到開發建設總面積的７０％以上。直轄市、計劃單列市、省會城市因特殊情況需要調整上述比例的，必須報建設部批準。”

[20] 上海市經濟適用房準入標準2009年為人均可支配收入27600元，人均財產70000元，2010年提高到人均可支配收入34800元，人均財產9萬元，2011年又提高到人均可支配收入39800元，人均財產12萬元。