今年中央一號文件著重提出，要“穩定農村土地承包關系并保持長久不變,在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下,賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能。”這是一個進步，也是一件好事。因為這一政策的推行可以適當增加農民，尤其是進城打工的農民工及其家庭的收入，也將有利于農用土地適當集中搞規模化經營。表面上看，這樣做還有利于貫徹國家糧食安全戰略。但是問題并非這么簡單。我認為，農村土地承包權流轉本身存在著極大的局限性，弄不好不僅解決不了農民進城定居城鎮化問題，甚至還會反過來阻礙國家糧食安全戰略的實施。具體分析如下：

一，農村土地承包權流轉只是一項輕徭薄賦惠農政策，遠不足以解決人的城鎮化問題

有人很可能對這一標題不以為然，農村土地承包經營權流轉可以增加農民，尤其是進城打工農民的收入，為何不足以解決人的城鎮化呢？對此，我們先說一些數據吧。比如，2012年我國農民工的人均年收入為2.6萬元。按農民工家庭平均3.5人口計，其人均收入則約為7500元/年，加上土地流轉收入人均1400元/年（按平均每戶承包土地7畝，人均2畝，每畝流轉租賃費600元+100元糧食補貼共700元計——部分地區承包地流轉租賃價格或高于或低于這一數字——作者注），農民工家庭人均收入大約為8900元/年。這一收入水平高于同期以務農為主的農戶家庭人均7000元收入，但與同期城鎮居民人均年收2.7萬元相比則僅為其三分之一。也就是說，2012年城鎮居民人均年收入是進城打工農民家庭人均年收入的3倍。

這個算法是站得住腳的。再說一個數據為輔證吧：根據官方數據，2012年我國城鄉差距約為3.23:1。對于農民工家庭人口來說，城鎮居民人均收入比其大約高3倍而不是高3.23倍，正好與我的這一計算大致相符。當然，這還只是算了農民工的人均直接收入，沒有將教育、醫衛和社會保障等社會福利包括在內。因為這些福利的提供是政府的職責，應由政府的公共服務加以解決。不過即便如此，這也足以說明，農民工打工收入即便再加上這次允許其承包土地流轉而增加的土地流轉收入，也只有城鎮居民人均收入的三分之一，顯然是遠不足以支撐農民工家庭遷徙和定居城鎮的成本的，更不用說在城市買房定居了。

那么，土地承包經營權流轉對于農民，特別是農民工來說，就沒有好處了嗎？當然不是。好處是有的，也就是前面算出來的，即在農民工打工收入基礎上再增加一筆額外的土地流轉收入，人均約為1400元/年左右。這筆收入是一個什么概念呢？我們可以再算一個帳。10年前中央推行惠農政策，取消農業稅和增加糧補，每個農民約可增收入300元/年（取消農業稅農戶每人約可增加100元收入，而糧食補貼每畝100元，按7畝地，700元，平均3.5口人的家庭，每人亦可增加另外200元）。但如扣除這十年來的物價上漲因素，這次允許承包地流轉的惠農政策與10年前取消農業稅的那次惠農政策在程度上雖然略好些，但其實也差不多。這就是說，對于農民而言，承包權流轉能夠增加收入當然是好事，但這遠不能解決不了他們遷徙定居城鎮這一大問題。

有人會說，那現在承包地可以抵押貸款呀。允許承包地可以抵押貸款雖然擴大了承包經營權的權能，增加了農民的選擇，但土地承包權本身的價值有限，這使得即便拿其去抵押貸款也貸不到多少錢，最多是其流轉租賃費的2-3倍，每畝1-2千元而已。而且貸款的錢你能拿來消費或移居城市嗎？肯定不行。另外，根據報道情況看，各地在承包地抵押貸款的操作上都有一個相關政府部門審核和登記的環節，否則商業銀行就不愿發放貸款。我們且不說承包權可以抵押貸款是否符合通行的金融信貸原則，只說這樣做今后會給政府走成怎樣的困擾。因為政府硬性推行承包權可以抵押貸款，其實是在拿政府的信用做擔保。以后一旦農民無法還款，發生信貸訴訟，政府將何以處之？準備好了履行擔保責任幫助違約人還款嗎？如果沒有，今后發生了該怎么辦呢？即便銀行勝訴，它要那塊地的承包權干什么？土地所有權人又將如何看待此事并維權呢？

所以我們可以說，允許承包地流轉及抵押貸款等擴大承包權能，對農民而言，經濟上僅是多了一個選擇，又一次輕徭賦而已，解決不了多大問題，而且，今后還會產生很多顯而易見的法理矛盾和法律糾紛問題。

我之所以要計算前述這個小賬是為了讓決策者和讀者們知曉：僅僅是推行農地承包經營權流轉而不是推行包括集體建設用地和宅基地在內的整體集體土地產權制度改革，是遠不能推進城鎮化的。從這個經濟小賬可見，2.6億農民工即便將他們所承包的土地經營權全部流轉出去，他們還是無法籍此而移居城鎮的。相反，流轉出去的土地承包權卻像一塊食之無味棄之可惜的雞肋，緊緊地勾住那這些希望移居城鎮的農民，使之無法脫離土地的羈絆而最終融入城市。

那么有人會說，即便土地承包經營權不能讓農民遷徙城鎮，但它會有利于土地相對集中，從而有利于推進農地的規模化經營和國家糧食安全戰略的實現。所以還是可以搞的。對此結論，我仍然不敢茍同。因為很多地方的實踐都表明，僅僅是農業用地承包經營權的流轉而不是其完整產權的市場化交易，表面上雖可暫時實現農業的規模化經營，但也是不可持續的，而且還有礙于國家糧食安全戰略的貫徹落實。