國家立法在國家法治化進程中的作用是基礎性的，一般指的是具有立法權的國家機關制定的憲法、法律、行政法規、地方法規、部門規章和地方規章、自治條例和單行條例等。在我國，中國共產黨在法律制定、國家和社會事務方面的領導地位已為憲法確定，是法定的。因此，不能忽視中國共產黨的領導規則和工作規則來談中國的法治工作。

中國共產黨作為執政黨，雖然黨內規范性文件的直接效力僅適用于黨內，但對國家的政治、經濟和社會生活具有重要的指導作用，因此，一些學者建議將符合一定形式要件、具有一定作用的黨內規范性文件稱為黨內法規。這被中央所采納。1990年7月31日，中共中央印發了《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》，明確把中國共產黨制定的一些章程和文件稱為黨內法規。自此，在憲法的框架內，中國共產黨拉開了黨內法規制定規范化的序幕。2013年5月27日，中共中央發布了替代性的《中國共產黨黨內法規制定條例》和與之相關的程序性法規——《中國共產黨黨內法規和規范性文件備密規定》，為了使黨內法規的制定系統化、科學化和合理化，2013年11月27日，發布了《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要》。

雖然黨內法規制定重點在于對公共事務的領導，國家的立法重點也在管理公共事務，但是兩者的角色和定位是不同的。黨內法規的直接約束力僅限于黨的組織、黨員行為、黨的建設、黨的運行、黨的領導、黨的紀律等方面，直接約束對象僅是黨員和黨的機構，與國家法律不同，不直接給國家、社會和非黨員的公民施加義務。而且黨對國家和社會事務的領導也不是通過黨內法規來直接實現的，而是在中國法治的框架下，通過法律所認可的政治領導、組織領導和思想領導權，如做出立法建議、人事建議等，來間接實現的。因此擔心允許黨內制定法規會導致黨政不分、黨國不分是多余的。相反地，黨內法規越齊全，規定越具體，它對國家和社會事務的領導，就越規范，就越符合黨在中國法治框架內活動的要求。如果超越黨內法規的規定違規行使公共事務的領導權，不僅國家的法治框架難以包容，恐怕黨內法規也不會答應。

目前，黨內法規數量眾多，涵蓋面廣泛，中國特色的執政黨黨內法規體系已經基本形成。從實效來看，黨內法規對于促進黨的領導規范化、提升黨對國家和社會事務的領導能力、轉變黨和國家機關工作作風及社會的風氣等方面，發揮了至關重要的作用。黨內法規的稱謂、黨內法規的事實存在和事實作用不僅得到黨內認可，并已得到法學界的尊重。但由于擔心社會產生誤解，認為黨內法規會替代或者沖擊國家立法，目前執政黨僅使用“黨內法規制定”而不是“黨內立法”的措辭，可見非常謹慎。

雖然黨內法規制定和國家立法在主體、范圍、對象、重點和方法上有區別，但是由于黨領導國家和社會開展工作，兩者的規定主體對象或者事項有的時候是銜接的，有的時候是重合的。如對黨員公職人員的管理，因為身份競合，兩者都有管理權，因此不能排除兩者互助甚至聯合起來制定規范性文件的可能。

互助起來制定規范性文件是指黨內法規或者國家立法在制定時強調對方的地位和作用，如黨內法規強調國家法律的普適地位和作用，國家法律強調黨的領導地位和作用。具體的例子有，《中國共產黨黨內法規制定條例》強調國家憲法的根本大法作用；憲法宣告中國共產黨的事實領導地位，規定要堅持社會主義制度。但是由于受制于各自的角色，黨內法規制定機關和國家立法機關難以為對方規范的對象施加責任，因此互助起來立法作用有限。在此背景下，為了高效地解決政治、經濟和社會事務問題，強化黨和政府的責任，在這些銜接或者重合的領域，適度的黨政聯合立法的方式受到重視。

迄今為止，中共中央和國務院、中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合發布了數量眾多的文件，內容涉及機構建設與管理、黨政人員管理、反對腐敗、環境保護、安全生產、食品安全、教育發展、衛生發展、水利發展、發展改革等方面。如1997年中共中央和國務院聯合發布《中共中央、國務院關于衛生改革與發展的決定》；1999年，中共中央和國務院聯合發布《中共中央國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》；2011年中共中央和國務院聯合發布《關于加快水利改革發展的決定》；2013年中共中央和國務院聯合發布《黨政機關厲行節約反對浪費條例》，等等。按照《中國共產黨黨內法規制定條例》的規定，條例和規定屬于黨內法規，但是決定不屬于黨內法規。參照法理邏輯，它們屬于重要領域的法規性規范性文件，其制定也應納入廣義的黨內法規制定范疇。上述規范性文件既適用于黨內活動，也適用于國家活動，并為國家和地方立法的立、改、廢奠定了基礎。事實證明，適度的黨政聯合立法可以最迅速和最有效地推進國家和社會改革、治理中出現的問題。

適度的黨政聯合立法的基礎，一是現實存在兩者共同關心的問題，二是現實存在的問題與兩者的職能都有關，三是兩者聯合立法能夠更有效地解決問題。如目前，我國面臨很突出的公共安全問題，主要包括安全生產問題、消防安全問題、環境污染問題、生態破壞問題、食品安全、藥品安全等問題。這些最基本的民生問題不僅涉及當代人的生存和發展，還涉及后代人的生存和發展，社會極為關心。這些問題的出現，政府有責任，領導政府的執政黨也有領導責任。因此需要黨和政府共同挑起民生這一重擔。為此，需要建立黨政聯合立法制度，用最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，督促地方黨委履行好執政責任，力使地方政府履行好監管責任。

目前，雖然國家在這些領域加強了立法，數量不少，也在政府內部成立了領導機構或者協調機構，如國務院成立了食品安全委員會及其辦公室，但是作用有限，不僅社會不滿意，政府官員也有不滿。如2014年1月8日，監察部就5起危害食品安全責任追究典型案例發出通報，要求各級監察機關加強監督檢查，督促地方政府和相關部門認真履行食品安全監管職責，但是，這5起案件無一涉及黨委的責任。因此，需要中央和地方加強黨政同責的聯合立法，突出黨委的領導作用和不發揮作用的領導責任，使黨委的權力和責任相匹配。由于黨有執政和負責的事項，政府也有監管和負責的事項，提黨政同責立法不等于黨政不分，也不是說兩者的監管對象、內容和方式完全一樣，而是指在民生領域，兩者都應基于各自的角色，共同做好工作。

在公共安全領域，按照中央的要求，一些地方黨委和政府開始探索和試行黨政同責的聯合立法。如在安全生產領域，針對2013年重特大安全生產事故多發的實際，習近平總書記提出，管行業必須管安全，管業務必須管安全，管生產經營必須管安全，從頂層設計上提出黨政同責、一崗雙責和齊抓共管的安全生產監管職責構架，該要求得到了地方黨政聯合立法響應。

盡管食品藥品安全、環境安全、安全生產等問題的內容不太一樣，但公共安全領域的黨政同責立法都有趨同的地方，如：黨委的主要負責人對本地區的公共安全保障工作負總責，并與政府的負責人同為安全生產的第一責任人；黨委常委會每年至少研究公共安全保障工作；黨委常委分管或者聯系公共安全保障工作；把公共安全保障工作納入各級黨委和黨委成員年度綜合考核的重要內容，把考核結果作為領導班子和領導干部選拔任用、獎勵懲戒的重要依據；要求建立健全黨政一把手親自督辦制度，等等。

強調民生領域的黨政同責立法，可以進一步強化中國共產黨的負責意識，鞏固其負責基礎，提升其負責能力，中國特色社會主義法治和中國特色社會主義民主政治的優越性也因此可得到更大程度的彰顯。